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Braudel
Papers - Nº 17, 1997
A
economia mundial vem se tornando uma teia cada vez mais ampla ao longo dos
séculos. Mas jamais o impacto da globalização atingiu as economias
locais com tanta rapidez e em escala tão larga, nem gerou tanta
controvérsia.
Embora
tenha havido muitos precursores e inícios, o processo de
globalização irrompeu claramente na história nos séculos XV e XVI,
com a expansão do capitalismo mercantilista europeu, depois das
grandes viagens de des-cobertas. A globalização é o processo
econômico de unir nossas vidas. No cerne do debate sobre a
globalização está a ameaça da competição, que evoca amiúde
sentimentos desagradáveis.
A
competição talvez seja a força mais perturbadora na globalização
e pode estar na raiz da ansiedade sobre o futuro que se espalha entre
muitos países. Em grego, a raiz da palavra “agonia” serve tanto
para a fase que precede a morte, como para os jogos de estádio;
agonistes, em grego, significa competidor. Na economia, como nos
esportes, a competição produz vencedores e perdedores. Por que a
competição é um valor social? Porque ela, através da angústia e
da pressão, obriga o homem a produzir o máximo e é responsável
pela inovação, invenção e redução dos custos. A competição
intensifica-se num mundo globalizado no qual os mercados nacionais se
unem e tendem, pelo menos em teoria, a formar um mercado único. Em
sua forma mais eficiente, a competição não é para todos os
mercados, mas apenas para os mercados livres.
O conflito entre globalismo e localismo é definido novamente em cada
território e geralmente opõe estratégias globais de eficiência com
idéias locais de segurança. Há limites para segurança e
competição. Ambas representam interesses legítimos. O importante é
ter coragem e auto-confiança de decidir, de evitar uma ambigüidade
prolongada que não conduz a nada. “A maior superfície vibradora
possível”
Fernand Braudel chamou esse processo de longo prazo de globalização
de “o plano mais alto da economia” que, no século XVI, “transpôs
as fronteiras políticas e culturais que, cada uma a sua maneira,
separavam e diferenciavam o mundo mediterrâneo”. Naqueles tempos,
globalização significava principalmente comércio de longa
distância, devagar pelos padrões atuais, de metais preciosos,
cereais e bens de consumo caros, bem como um sistema internacional de
pagamentos em evolução, baseado em letras de câmbio entre
banqueiros e comerciantes em pontos distantes do sistema. Braudel
definia a economia mundial como “uma soma de áreas
individualizadas, econômicas e não-econômicas, [estendendo-se] para
além das fronteiras de outras grandes divisões históricas... A
economia mundial é a maior superfície vibradora possível, que não
somente aceita a conjuntura, mas, em certa profundidade ou nível, a
cria. É a economia mundial em todos os eventos que cria a
uniformidade de preços numa área imensa, como um sistema arterial
distribui sangue por todo um organismo vivo. É uma estrutura em si
mesma”.
Angus Maddison, analista do crescimento econômico mundial e membro de
nosso Instituto, observa que “a integração de diferentes partes do
mundo cresceu enormemente desde 1820 e a abertura maior teve um
impacto importante no potencial de crescimento”, com as
exportações, enquanto pare da produção mundial, crescendo de 1% em
1820 para 17% em 1995. Apesar das distorções e injustiças,
institucionalizadas em décadas de inflação crônica, o Brasil
beneficiou-se dessa integração, liderando todas as grandes economias
em crescimento desde 1870, multiplicando sua produção 108 vezes. Nos
agora distantes anos do “milagre” (1968-74), quando sua economia
cresceu 10% ao ano, muitos brasileiros sentiam que o crescimento
econômico era tão natural a sua cultura quanto o futebol ou o samba.
Porém, os tempos mudaram e as provas são mais duras, porque testam a
qualidade das instituições humanas.
Do ponto de vista estrito da economia, a globalização é o produto
de três grandes elementos. O primeiro é o crescimento do comércio
mundial nos últimos trinta anos a taxas mais altas que o crescimento
da produção mundial, o que indica um grau maior de
interdependência. A participação do comércio exterior na economia
dos EUA aumentou de 4,7% do produto interno bruto (PIB) em 1960 para
11,4% em 1994. Enquanto a participação do Brasil nas exportações
mundiais declinava, as de outros países recentemente industrializados
cresciam com rapidez, de 0,2% do PIB das economias avançadas em 1970,
para 1,6% em 1990, uma participação pequena da produção total dos
importadores que gerou intensa controvérsia política. De acordo com
Paul Krugman, da Universidade de Stanford, os motivos para esse
crescimento das exportações “são questões profundas e
profundamente controvertidas”. Um fenômeno novo, explica ele, é o
fatiamento da cadeia de valor, dividindo o processo de manufatura em
passos geograficamente separados, unidos graças a saltos
tecnológicos nos transportes e comunicações, com bens inacabados
sendo exportados amiúde para a montagem final, num comércio
intra-firma.
Ao mesmo tempo em que é um sinal vital de globalização, o comércio
mais livre não é sinônimo de um processo de longo prazo mais amplo.
O crescimento do comércio internacional acelerou-se depois da
conclusão, em 1993, da Rodada Uruguai de negociações, com uma
diminuição geral das barreiras alfandegárias, tendendo a criar um
único mercado do tamanho do planeta. As tarifas sobre bens
industriais importados por países ricos são agora menos de 10% das
impostas em 1947, antes da primeira das oito rodadas de negociações
multilaterais do GATT (Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio). As
velhas restrições quantitativas estão desaparecendo, embora
inventem-se outras como critérios sanitários, técnicos e de
mão-de-obra que bloqueiam importações. Celso Lafer, ex-ministro das
Relações Exteriores e atual embaixador brasileiro na Organização
Mundial do Comércio (OMC), observa que a abertura do comércio “criou
uma nova liberdade para o governo na luta contra a inflação e na
promoção da modernização econômica, mas os compromissos do Brasil
na OMC reduziram seu uso de mecanismos de defesa comercial e
praticamente baniram os instrumentos de política industrial e de
comércio exterior que formavam o cerne do modelo de substituição de
importações ao qual estávamos acostumados: restrições de cotas,
licenças de importação, medidas administrativas invocando problemas
da balança de pagamentos, regras de nacionalização e subsídios
setoriais para estimular exportações”. Essas questões práticas
ainda precisam ser testadas em muitos países por políticas e
mercados. Propostas extremadas de globalização e livre mercado geram
idéias utópicas que criam confusão. Charles R. Carlisle,
ex-vice-diretor geral do GATT adverte contra o otimismo excessivo:
A Rodada Uruguai não foi sobre livre comércio, mas
sobre comércio mais livre, no entanto quase fracassou...
Embora tenha havido um importante movimento em todo o
mundo na última década na direção de mercados mais
livres e menos regulamentos da atividade econômica, as
nações em desenvolvimento às voltas com problemas
sociais e econômicos que tornam insignificantes os do
Ocidente, não estão dispostas a aceitar completamente o
livre comércio. Nenhum país do mundo adota a crença em
mercados e comércio livres tanto quanto Estados Unidos,
Grã-Bretanha e as outras democracias de língua inglesa.
Muitos considerariam o livre comércio oposto a suas
tradições, doutrinas e interesses.
O segundo elemento é o crescimento enorme dos investimentos, muito
maior que o do comércio, sobretudo na última década, principalmente
das empresas transnacionais, tornando-as mais atuantes em cenários
muito diversificados, graças aos avanços das comunicações e dos
transportes, tornando obsoleta a noção de produção puramente
nacional. Desde a metade da década de 1980, os fluxos anuais de
investimento direto externo (IDE) multiplicaram-se por quatro, de
US$77 bilhões para US$318 bilhões em 1995. A localização
geográfica da produção é governada agora pela lógica do custo,
fator decisivo da globalização. Hoje, um simples taco de golfe é
formado por quatro peças de procedências nacionais diferentes.
Imagine-se o que não ocorre com um automóvel ou um computador. Isso
é um conceito novo que abandona o fetichismo do índice de
nacionalização de produtos manufaturados, defendido com tanto fervor
no passado recente do Brasil.
O terceiro elemento da globalização, de crescimento mais
astronômico que o comércio e os investimentos, é o surto das
transações financeiras internacionais, que em 1992, foi muito
superior à atividade econômica diária de, em média, US$62 bilhões
em produção e US$10 bilhões em exportações. Segundo o Bank for
International Settlements (BIS), o movimento de derivativos
financeiros triplicou de US$123 trilhões em 1990 para US$328
trilhões em 1995. O sistema eletrônico de pagamentos CHIPS da
Câmara de Compensação de Nova York, de propriedade de dez bancos
privados, liberou US$1,3 trilhões em transações internacionais
diárias entre bancos em 1996, em comparação com apenas US$300
milhões diários em 1977 e US$1,6 bilhão em 1983; ao mesmo tempo, o
sistema CHAPS do Banco da Inglaterra liberava US$400 bilhões diários
e outros US$500 bilhões eram negociados independentemente entre
bancos privados. Em 1994, o mercado global para investment-grade bonds
era de US$14 trilhões, ou quase metade do PIB mundial. Desde a
recessão de 1991-92, o financiamento internacional líquido
triplicou, o mesmo acontecendo com os fluxos de capital para o Brasil.
Embora
essas cifras sejam impressionantes, não devemos perder de vista a
perspectiva histórica. Entre 1870 e 1914, talvez tenha havido uma
globalização ainda maior que a atual, na criação do que hoje
consideramos economia mundial moderna. Porém, havia exceções
importantes. As duas potências industriais emergentes daquelas décadas,
Estados Unidos e Alemanha, estavam protegidas por tarifas altas, ao mesmo
tempo em que desempenhavam papéis centrais no processo de globalização.
O processo atual constitui uma retomada da tendência à integração
interrompida pelas três décadas (1914-45) que abarcam as duas guerras
mundiais e a Grande Depressão, quando o protecionismo e a autarquia se
disseminaram pelas economias ricas e pobres sem distinção.
O
comércio enquanto porcentagem da produção mundial só recuperou seu
nível de 1915 na metade dos anos 70.
A globalização forma uma hierarquia dinâmica de acesso e trocas
desiguais entre fatores de produção. Coroando essa hierarquia estão
os avanços nas comunicações — simbolizados pelo microcomputador,
o modem, a CNN e a Internet — disseminando poderosos fluxos de
informação que até mesmo as autarquias mais avessas encontram
dificuldades para controlar. As trocas de informação instantâneas
unem os mercados financeiros mundiais como nunca, internacionalizando
fluxos de fundos que aliviam as pressões fiscais, mas tornam mais
difícil para os governos praticar políticas monetárias
independentes. O crescimento do transporte aéreo nas últimas
décadas, especialmente dos grandes jatos que começaram a voar em
1967, favorece o comércio de cargas perecíveis tais como flores e
frutas, bem como viagens rápidas e distantes de presidentes e papas,
que podem agora visitar vários países de diferentes continentes na
mesma semana. Mais de 40% das exportações e 30% das importações
dos Estados Unidos utilizam agora o transporte aéreo. Em 1950, os
navios cargueiros eram de 5 mil a 10 mil toneladas; hoje, há navios
especializados de 150 mil toneladas, como os supertanques,
transportadores de containers, e navios roll-on-roll-off, reduzindo
enormemente os custos de transporte e manipulação nos portos, em
especial para carregamentos de valor baixo. Comunicações e
transportes melhores, junto com a mobilidade do capital, facilitam a
coordenação internacional da produção e do marketing. Telefonemas
internacionais baratos, máquinas de fax e correio eletrônico
facilitam a supervisão rigorosa de locais de produção distantes e
as respostas rápidas a mudanças em design e demanda.
A globalização não é uma projeto grandioso. Ela espalhou-se nas
últimas décadas sem muito planejamento ou previsão, graças a
demonstrações espontâneas da vitalidade do capitalismo e da
democracia, enquanto os sistemas estatistas caiam na pobreza e na
desorganização. Ela mostrou repetidamente a correlação entre
aumentos no comércio e investimentos externos e crescimento
econômico. As duas últimas décadas demonstraram novamente a
estabilidade da economia mundial em tempo de paz, com seu retorno a
tendências de crescimento a longo prazo. Olhando para os últimos 135
anos, as únicas diminuições de produção da economia mundial
vieram da guerra. A Grande Depressão foi provocada por uma inflação
artificial de ativos e desequilíbrios financeiros gerados pela
Primeira Guerra Mundial. “A estabilidade agregada na produção
coletiva em tempos de paz tem sido bastante impressionante”,
observou Maddison. Nos 43 anos decorridos de 1870 a 1913, houve apenas
dois anos (1893 e 1908) de diminuição de produção para a economia
mundial como um todo, e depois de 1947, somente dois outros anos (1975
e 1982). Muitos economistas queixam-se de que a produção real
mundial nas décadas de 1980 e 1990 vem crescendo “apenas” 3% ao
ano, muito mais lento que os 4,9% dos anos dourados da expansão do
pós-guerra (1950-73). Esses críticos esquecem de considerar que essa
“Idade do Ouro” foi um período excepcional na história
econômica. O crescimento foi impulsionado pela reconstrução dos
danos da guerra, a satisfação da demanda reprimida dos consumidores,
a urbanização rápida, grandes aumentos nos gastos governamentais, a
disseminação prolífica de novas invenções e a expansão dos
negócios internacionais. Agora, os danos de guerra já foram
reparados e construída uma nova infra-estrutura. A demanda reprimida
por bens de consumo duráveis foi satisfeita para a classe média, ao
mesmo tempo em que a urbanização atingiu níveis de saturação em
países ricos e pobres e os gastos públicos crescem mais devagar.
Apesar da desaceleração, as invenções continuam a se difundir e os
negócios internacionais continuam a se expandir, interligando a
economia mundial como nunca. Embora o crescimento do PIB mundial não
apresente mais os índices espetaculares dos anos dourados, as taxas
atuais ainda estão acima das tendências de longo prazo dos países
ricos e da economia mundial como um todo. A expansão dos volumes de
comércio mundial e das economias em desenvolvimento nos anos 90
estão se aproximando do ritmo da década de 1960. Pela primeira vez,
os países em desenvolvimento estão gerando um quarto do comércio
mundial. O comércio exterior deles está crescendo 3-4% mais que a
média mundial e se dá cada vez mais entre eles mesmos, com o
comércio regional entre as dez maiores economias asiáticas
aproximando-se atualmente da soma de suas trocas com Europa e Estados
Unidos. A diminuição do crescimento da população na maior parte do
mundo significa que, exceto na África e na Europa oriental, a
produção per capita continua a aumentar com vigor, mesmo a taxas
mais baixas do crescimento econômico geral do que nas primeiras
décadas do pós-guerra. As rendas per capita continuam crescendo na
Europa ocidental (a 1,8% ao ano em 1973-92), apesar dos fardos da
despesa social imposta pelo Welfare State, aumentando a dívida
pública e desviando as economias do investimento para o consumo.
Ninguém sabe por quanto tempo esses encargos poderão ser
sustentados. Eles constituem um foco emergente de conflito entre o
globalismo e o localismo tanto em países ricos, como pobres.
A globalização não é global
Ao tratar dessas incertezas, devemos lembrar que a
globalização está longe de ser global. Os investimentos externos e
o comércio estão concentrados em poucos países. O World Investiment
Report 1996 da UNCTAD mostra que os onze maiores países receptores
(dez membros da OCDE e a China) receberam dois terços de todos os
influxos de IDE e geraram 78% de todos os fluxos para fora em 1995,
enquanto que os cem países menos aquinhoados receberam menos de 1%. A
tendência é de uma maior concentração. Quase 90% do aumento de
influxos de investimento estrangeiros em 95 foram registrados pelos
países desenvolvidos, com a participação deles nesses influxos
aumentando de 59% em 1994 para 65% em 95, superando em muito sua parte
na produção mundial.
“A novidade é a forma mais complexa que estão tomando as
estratégias orientadas para a eficiência, a proporção em que as
atividades de valor agregado são fragmentadas e dispersas e a escala
crescente em que isso está acontecendo”, observa a UNCTAD. “Em
estratégias de integração complexa, qualquer atividade de valor
agregado pode ser alocada, pelo menos em princípio, em qualquer parte
do sistema de uma empresa transnacional e integrada com outras
atividades realizadas em outros lugares para produzir bens para
mercados nacionais, regionais ou globais.” Há um risco real de que
os países que não consigam entrar nessa rede serão marginalizados
do processo de crescimento, uma vez que dois terços do comércio
mundial está nas mãos das empresas transnacionais.
A distribuição do crescimento dos investimentos diretos nos países
menos desenvolvidos tende a seguir o fatiamento do valor agregado,
mostrando que a globalização é um processo em expansão, mas
seletivo e enviesado. A África e a Europa Central e Oriental
absorviam cada uma apenas 0,2% do estoque crescente de IDE do Japão
no início de 1996. Em 1995, os países pobres receberam US$100
bilhões, uma duplicação em apenas três anos. Desse total, dois
terços foram para toda a Ásia e US$36 bilhões apenas para a China.
A febre de investimentos em países favorecidos como México e China
mostra quão instável podem ser esses fluxos. O influxo de IDE para o
México quase dobrou em 1990-91, caiu um pouco nos dois anos seguintes
e quase dobrou novamente em 1994, depois da criação do NAFTA
(Tratado de Livre Comércio da América do Norte), mas encolheu outra
vez durante a crise da dívida mexicana de 1994-95, para voltar a
crescer de novo. A América Latina pouco recebeu desses fluxos, com
sua participação no IDE de países desenvolvidos caindo de 35% em
1992 para 27%. Em 1996, os fluxos para o Brasil dobraram para US$10,5
bilhões, triplicando sua fatia nas exportações dos países pobres.
Da mesma forma, a América Latina recebeu 8% do IDE global em 1995,
mais do que o dobro de sua fatia minguante de exportações mundiais.
Esses padrões de comércio e investimento mostram que o mundo externo
vê o potencial da América Latina mais como mercado do que como fonte
de bens e serviços para outras regiões. Se não reforçarem sua
capacidade de exportar, o Brasil e seus vizinhos estão fadados a ter
problemas crônicos de balança de pagamentos em futuro previsível.
O crescimento do IDE em países desenvolvidos tem ocorrido
principalmente em fusões e aquisições (M&A) e não na criação
de novas capacidades de produção. Em 1995, as empresas americanas
gastaram US$38 bilhões para comprar ações majoritárias em M&A
no exterior, ou 90% da participação patrimonial em fluxos de IDE
para fora dos Estados Unidos, um desdobramento da febre de M&A
doméstica da década de 1980, quando US$2 trilhões foram gastos para
comprar 55 mil empresas americanas. Firmas de tamanho pequeno e médio
desempenham um papel crescente nas M&A. Desde 1988, três quintos
do valor das M&A no Brasil e no México vieram de aquisições
puramente internas. Porém, no Brasil, a participação estrangeira
dobrou nos últimos três anos, quando se aceleraram as
privatizações. Em 1994, antes da crise monetária mexicana, Brasil e
México absorveram juntos 88% do valor de M&A na América Latina.
No Brasil operam dez mil filiais de empresas estrangeiras, ao mesmo
tempo em que 800 empresas brasileiras investem no exterior.
As decisões de investimento, especialmente em países desenvolvidos,
estão levando a uma integração e consolidação mais firme da
estrutura industrial do mundo. Segundo cálculos da UNCTAD, um terço
do comércio mundial é constituído atualmente de vendas intra-firmas
de empresas transnacionais (ETN) e outro terço entre ETN diferentes.
Apenas o terço restante se dá entre empresas nacionais, cujo campo
de ação fica cada vez mais restrito. Gerando 21% da produção
mundial e 13% de todas as exportações, os Estados Unidos é ao mesmo
tempo o maior mercado nacional e o motor do processo de
globalização, absorvendo 19% de todos os influxos de IDE e gerando
30% dos investimentos no exterior. Em 1993, o comércio intra-firmas
gerou quase a metade das importações de matrizes americanas e 85%
das importações de suas filiais no exterior. As vendas internas e
externas das filiais de ETN equivaleram a 6% do produto mundial em
1991 e 128% das exportações. Tal como a Coca-Cola na primeira
geração do pós-guerra, a McDonald´s é atualmente o símbolo e a
caricatura do processo de globalização. Em 1955, 47% de suas vendas
e 54% de seus lucros vieram de pontos de venda no exterior. Thomas L.
Friedman, descreveu no New York Times como a empresa se adapta aos
novos mercados:
A McDonald´s condicionou-se para ser uma empresa “multilocal”.
Isto é, ao insistir em um alto grau de propriedade local e talhar seus
produtos o suficiente para as culturas locais, a McDonald´s evitou o
pior coice cultural que algumas outras empresas americanas enfrentaram.
Não somente as localidades se sentem um pouco responsáveis pelo
sucesso da McDonald´s, mas mais importante, os países também sentem
isso. A Polônia, por exemplo, emergiu como um dos maiores fornecedores
regionais de carne, batatas e pão para a McDonald´s na Europa Central.
Isso é poder verdadeiro, porque a empresa está mudando gradualmente do
fornecimento local de suas matérias-primas para o regional e o global.
Não demorará para que toda a carne da McDonald´s na Ásia venha da
Austrália, todas as batatas, da China. Atualmente, todas as sementes de
gergelim em todos os pães dos McDonald´s do mundo já vêm do México.
Isso é tão bom para um país quanto descobrir petróleo. Esse
equilíbrio entre o local e o global que a McDonald´s descobriu vale
uma reflexão. Porque esse fenômeno que chamamos “globalização”
— integração de mercados, comércio, finanças, informação e
propriedade de empresas em todo o globo — é atualmente um fenômeno
muito americano: usa orelhas de Mickey Mouse, come Big Macs, bebe
Coca-Cola, fala em celulares Motorola e rastreia seus investimentos com
a Merrill Lynch usando Windows 95. Em outras palavras, os países
ligados na globalização estão na realidade se conectando em um alto
grau de americanização. As pessoas aceitam isso com limites. Portanto,
na medida em que souberem se tornar multilocais, capazes de integrar o
globo economicamente sem que as pessoas sintam que estão sendo atacadas
culturalmente, as empresas de origem americana terão sucesso. Na medida
em que não fizerem, deflagrarão uma reação que irá derrubar
ruidosamente não somente elas, mas todos os símbolos do poder
americano.
A
McDonald’s não se tornará McWorld, mas está abrindo novas lanchonetes
na periferia pobre de São Paulo, onde os níveis de consumo aumentaram
desde que o Plano Real abriu a economia e deteve a escalada da inflação.
A combinação de abertura econômica e austeridade fiscal beneficiou
nações da América Latina que até recentemente sofriam com inflação
crônica, oferecendo liberdade e estabilidade ao mesmo tempo que
impressionantes dividendos eleitorais aos governos democráticos de
Argentina, Bolívia, Brasil, Chile e Peru.
Jeffrey Sachs e Andrew Warner, economistas de Harvard, sustentam que “está
surgindo um sistema econômico global dominante... Os anos entre 1970 e
1995 e, em especial, a última década, testemunharam a mais notável
harmonização institucional e integração econômica entre nações da
história mundial”. Eles acrescentam que a força propulsora dessas
mudanças é a liberalização do comércio, que “não somente
estabelece ligações diretas poderosas entre a economia [nacional] e o
sistema mundial, mas também força efetivamente o governo a agir em
outras partes do programa de reformas sob pressão da competição
internacional”. A abertura econômica gera uma agenda impressionante de
reformas institucionais. Entre essas reformas estão a liberação dos
preços, a reestruturação fiscal e orçamentária, a privatização,
criando sistemas judiciais com procedimentos legais efetivos, melhores
regulamentações governamentais e a revisão do contrato social para
reduzir privilégios caros e esbanjadores e, ao mesmo tempo, dar atenção
aos mais necessitados.
Quais são os perigos? Os perigos são principalmente institucionais,
ameaçando deflagrar um conflito destrutivo entre globalismo e localismo.
Tal como muitos governos e povos ocidentais e ex-comunistas, os
brasileiros estão enredados no conflito sobre direitos adquiridos que
são generosos no papel, mas que não podem ser sustentados dentro do
quadro atual das finanças públicas. Na próxima década, somente
poderemos consolidar a estabilidade política e monetária vencendo três
desafios institucionais. Devemos acentuar a viabilidade do federalismo
fiscal, dos mercados financeiros e do contrato social. Então seremos
capazes de conduzir nossas políticas dentro de um quadro de expectativas
mais realistas e recuperar nossa capacidade de investimento público.
Precisamos criar e manter instituições públicas mais eficazes para
melhorar nosso desempenho econômico e a produtividade do investimento. Os
investimentos públicos e privados são urgentes para que possamos
participar mais plenamente da economia mundial. O grau de satisfação
dessas necessidades é questão para decisões locais baseadas em nossos
interesses e não nas prioridades dos governos estrangeiros, agências
internacionais e empresas globais. decisões políticas. A
responsabilidade pelo sucesso ou fracasso é nossa.
A globalização da dívida pública
A teia em expansão da atividade econômica oferece às nações e
comunidades a escolha de participar ou não, mas exige delas também uma
fusão das maneiras como tratam suas finanças internas. O resultado mais
impressionante dessa fusão é a queda mundial das taxas de inflação a
partir de 1990, pela metade nos países avançados e por dois terços no
resto do mundo. O controle da inflação abriu o caminho para a
convergência das taxas de juros nas maiores economias e acesso aos
mercados de capital internacionais para países excluídos até
recentemente. Mas muitos países, não somente o Brasil, estão agora às
voltas com dívidas e déficits públicos crescentes, o que poderia ser um
prelúdio a nova rodada de inflação. Um dos resultados mais
espetaculares da liberalização e desregulamentação financeira, a
intensificação dos fluxos de capital, abre espaço para que os países
usem empréstimos externos de curto prazo para adiar decisões políticas
difíceis. A globalização da economia mundial pode ser obstruída pela
globalização da dívida pública.
Os problemas fiscais do Brasil, e sua indecisão, avançam pelo mesmo
caminho dos de muitos países ricos, representando a ameaça mais clara à
expansão econômica e comercial, alimentada por dinheiro barato, que
está impulsionando a integração global. Entre os países avançados, os
níveis médios de dívida pública bruta aumentaram de 40% do PIB em 1980
para 70% em 1995. A dívida pública bruta do Brasil (externa e interna)
foi de 25% para 50% do PIB e paga juros mais altos devido à história
passada de inflação crônica e inadimplência. Tal como nos países
ricos, o Brasil aumentou a receita tributária enormemente nas duas
últimas décadas, de 23% para 31% do PIB, mas mesmo assim não consegue
conter o crescimento dos gastos públicos. Cresce entre os especialistas
internacionais o consenso de que a redução da dívida pública terá de
vir de cortes nos gastos. Navegando na crista de uma liquidez mundial em
expansão, o Brasil pôde usar financiamentos externos, boa parte de curto
prazo, para sustentar seu esforço de contenção da inflação crônica,
ao mesmo tempo em que evitava mudanças institucionais necessárias para
manter a estabilidade dos preços. A experiência histórica,
especialmente a das mudanças súbitas em riscos percebidos e taxas
internacionais de juros em 1928-29, 1981-82 e 1994-95, mostra como pode
ser perigosa a dependência do financiamento externo de curto prazo. O
perigo aumenta se os empréstimos aos governos dos países ricos
continuarem a crescer, elevando as taxas de juros internacionais.
O Brasil defronta-se com escolhas duras em relação ao federalismo fiscal
e ao capitalismo de estado. Para estabilizar as dívidas públicas em seu
nível atual, segundo uma estimativa, os governos federal, estaduais e
municipais juntos teriam de melhorar suas contas em 3% do PIB, refletindo
uma mudança de gastar 1,4% mais do que suas receitas para 9% de
superávit. O fardo desse passo em direção ao equilíbrio fiscal para
estabilizar os níveis atuais de dívida cairia sobre os ombros dos
governos estaduais e municipais, que teriam de deixar de gastar 8% a mais
de sua renda para gerar um superávit de 8% apenas para cumprir suas
obrigações financeiras atuais. Embora os bancos federais estejam
proporcionando grandes refinanciamentos das dívidas estaduais, que no
início de 1995 eram estimadas pelo Banco Mundial em US$140 bilhões, há
pouca chance de que somente a rolagem resolva o problema, sem maiores
mudanças na estrutura fiscal.
A Constituição de 1988 aumentou enormemente as transferências federais
para estados e municípios. A triplicação da fatia municipal nos gastos
públicos levou à criação de mais de mil novos municípios para receber
as transferências. Quase todo esse dinheiro foi para a contratação de
novos funcionários, a maioria deles gozando de estabilidade no emprego.
Os poderes judiciários e legislativos dos governos federal e estaduais,
com “autonomia” garantida pela nova Constituição, concederam-se
generosos aumentos de salários e aposentadorias, enquanto os professores,
que respondem por um terço de todos os cargos públicos, continuaram a
ganhar pouco, com a qualidade do ensino caindo. A folha de pagamentos do
governo federal diminuiu muito desde o fim do regime militar em 1985, mas
os estados e municípios contrataram agressivamente, com gente com menos
de quatro anos de escolaridade gerando quase a metade desse aumento. “A
administração pública tendeu claramente a pagar seus empregados pouco
qualificados muito melhor que o setor privado e fez o oposto com seu
pessoal mais bem treinado”, registrou um estudo do IPEA. Embora o
número de funcionários públicos no Brasil seja baixo em comparação
com países ricos, ele é alto em muitas comunidades que dependem de
transferências, salários e pensões do governo para sobreviver. Essa
dependência marcou a cultura política brasileira e deu-lhe sua
extraordinária resistência. Ao longo da última década, ela também
gerou dívidas públicas imensas e crescentes que ameaçam falir o governo
e acabar com a estabilidade econômica. O Brasil não pode atuar numa
economia mundial mais integrada sem acabar com essas distorções fiscais.
É nesse ponto que estão as escolhas, onde se trava claramente o conflito
entre globalismo e localismo.
Em alguns aspectos, o capitalismo de estado do Brasil gerou problemas de
finanças públicas parecidos com os dos ex-países comunistas. São eles:
(1) inadimplências circulares e pagamentos atrasados crônicos entre
empresas estatais e governos locais, especialmente de salários e inputs
básicos como eletricidade, combustível e telefones; (2) imensos volumes
de empréstimos podres de bancos públicos, amiúde para governos
estaduais e outros órgãos públicos, que no Brasil levaram a algumas das
maiores falências de bancos nos anais das finanças mundiais; (3) não
pagamentos de impostos e contribuições para a previdência social. O
Brasil e os países do Leste Europeu seqüestraram fundos orçados em sua
lutas por equilíbrio fiscal e fizeram progressos expressivos na
liberalização de preços e na redução de subsídios, mas ainda se
defrontam com obstáculos políticos para avançar mais. Dessas
experiências e das de Argentina, Bolívia, Chile, Peru e México, fica
cada vez mais claro que os objetivos da estabilização econômica e da
participação maior na economia mundial não são separados nem
separáveis na prática.
Em muitos países avançados, como no Brasil, os compromissos de
previdência não financiados superam a dívida pública formal. O que
impulsionou o crescimento da dívida nos países da OCDE foi o aumento dos
pagamentos de transferências (pensões públicas, subsídios e juros) de
8% do PIB em 1960 para 21% em 1992, causado pela transformação da
proteção social para grupos específicos necessitados em benefícios
universais. Eleitores e políticos ainda não reduziram suas expectativas
em relação ao nível de benefícios que os governos podem propiciar aos
seus cidadãos. Em anos recentes, grandes fluxos de dinheiro foram para
aposentados ricos que não precisam de ajuda financeira. Nos Estados
Unidos, calcula-se que US$64 bilhões em benefícios da previdência vão
para lares com rendas anuais de mais de US$50 mil, enquanto a ajuda aos
lares mais pobres é cortada. Os governos da Europa Ocidental lutaram com
algum êxito na década passada para deter os aumentos nos gastos sociais,
que permanecem em cerca de um quarto do PIB. Em vários países,
notadamente Áustria, Bélgica, França, Alemanha, Grécia, Itália,
Holanda e Espanha, as contribuições sociais de empregados e empregadores
estão acima de 40% dos ganhos brutos. “O efeito adverso mais importante
dos encargos sociais altos talvez seja o fato de colocarem uma cunha entre
componentes formais e informais do mercado de trabalho (em particular, em
empregos mal pagos por causa dos tetos de contribuição)”, observou o
diretor-geral da Organização Internacional do Trabalho (OIT), “induzindo
a mão-de-obra a fluir para aqueles empregos e ocupações onde os
encargos sociais podem ser evitados com mais facilidade, em vez de para os
que são mais produtivos e lucrativos.”
As transferências brasileiras assumem formas variadas, intensificando o
sentimento de desperdício e injustiça nas finanças públicas. Elas
aumentaram desde 1980-85 de 12% para 18% do PIB, enquanto os gastos totais
do governo aumentaram de 24% para 27% do PIB. As pensões absorvem 8% do
PIB, em comparação com 10-15% na maioria dos países europeus, um fardo
muito pesado para uma população tão jovem. Com 40% da força de
trabalho no setor informal, o número de contribuintes é muito menor que
o de pensionistas atuais e potenciais. Enquanto isso, os aposentados
dividem-se em duas classes: os plebeus e os nobres.
Os plebeus constituem 87% dos pensionistas, a maioria dos quais
aposenta-se aos 60 anos, com uma aposentadoria de um salário mínimo
(cerca de US$120). Os nobres são os outros 13%, absorvendo um terço de
todos os benefícios, pois são membros de profissões com influência
política e que podem se aposentar em “regime especial” aos 45 ou 50
anos, com ganhos que podem ir de US$7 mil a US$20 mil mensais ou mais.
Muitos políticos e funcionários públicos acumulam duas ou mais pensões
durante suas carreiras. Um promotor em São Paulo pode se aposentar antes
dos 60 anos de idade com um provento mensal de US$12 mil a US$14 mil, uma
renda acima dos sonhos da maioria nos Estados Unidos e Europa. Incentivos
perversos fazem funcionários públicos se aposentarem mais cedo com
pensões 20% mais altas do que seu último salário, que por tradição
aumenta com uma promoção pouco antes da aposentadoria. Eles podem então
ser recontratados pelo mesmo ou outro órgão público para acumular mais
um salário.
O governo federal paga atualmente mais aos aposentados que aos
funcionários da ativa. Falsificações de carteiras de trabalho e de
atestados de incapacidade física contribuem para a fraude ampla.
Calcula-se a evasão dos impostos da previdência em 40% das
contribuições devidas, com muitas empresas privadas e órgãos públicos
ficando com as deduções feitas em salários. Em 1996, o tesouro federal
transferiu US$760 milhões para a previdência social, em pagamento
parcial do US$1,2 bilhão devido pela Rede Ferroviária Federal, quantia
equivalente ao seu valor de mercado para privatização.
Privatização e infra-estrutura
Para o Brasil, a sobrevivência do capitalismo de estado está em
jogo nas decisões sobre privatização e infra-estrutura nova, parte de
um grande mercado global. De 1984 a 1995, 86 países privatizaram 547
empresas de infra-estrutura no valor de US$357 bilhões. Da mesma forma,
cerca de seiscentos novos projetos privados, valendo US$308 bilhões ou
mais, estão em andamento em 82 países. A metade de todas as
privatizações e 70% dos novos projetos estão em países em
desenvolvimento.
Todavia, está ficando claro que a privatização foi vendida por muitos
como uma panacéia para os problemas do estatismo. Na verdade, ela cria
uma nova geração de problemas institucionais, ligados principalmente à
negligência quanto à regulamentação dos serviços públicos e de
quase-monopólios, que irão frustrar os esforços feitos por alguns
países de instituições públicas fracas de criar padrões viáveis de
eqüidade e eficiência. Em 1994, o Banco Mundial registrou: “Os países
em desenvolvimento não têm praticamente experiência alguma com a
regulamentação de fornecedores privados porque suas empresas de
infra-estrutura eram, em geral, de propriedade e operação pública”.
As complexidades políticas e técnicas dos novos regimes reguladores
forçam-nos, como em muitas outras áreas, a encarar o problema da
educação. A população brasileira adulta tem em média apenas 5,2 anos
de escolaridade, comparável a países muito mais pobres e muito abaixo da
média de 13-15 anos na Europa e 18 anos nos Estados Unidos. Somente 10%
dos que entram na escola completam o segundo grau, com 53% repetindo o
primeiro ano. Em São Paulo, 52% de todos os chefes de família não
passaram do quarto ano. Ao mesmo tempo em que um quinto dos adultos mais
pobres tem apenas 2,1 anos de escolaridade, a dispersão da educação
entre grupos de renda é menos chocante que o fato de os 20% mais ricos
terem completado somente 8,7 anos de escola. É difícil operar uma
sociedade complexa com uma elite tão pouco instruída. É mais difícil
ainda imaginar uma elite assim exercendo autoridade reguladora
politicamente independente sobre serviços públicos, envolvendo
complexidades legais e técnicas em cálculos e decisões, bem como em
negociações com alguns das mais sofisticadas empresas privadas do mundo.
Contudo, trata-se de um desafio diante das autoridades brasileiras depois
da atual onda de privatizações. O único caminho para frente passa por
uma longa e onerosa curva de aprendizado na prática. A globalização é
um processo tanto competitivo quanto educacional. O Brasil e outros
países precisam expor-se a isso.
Recentes inovações tecnológicas — como telefones celulares e turbinas
de baixo custo movidas a gás que permitem que produtores independentes de
energia tenham acesso às redes de eletricidade — abriram novas áreas
de competição em indústrias até recentemente dirigidas como
monopólios “naturais”, em geral serviços privados nos Estados Unidos
e empresas estatais nos outros países. Enquanto nos Estados Unidos, a
reforma regulatória foi impulsionada, em larga medida, pelas mudanças
tecnológicas, em outros lugares a privatização foi forçada mais pela
necessidade de conter os déficits públicos, envolvendo escolhas entre as
demandas fiscais de empresas estatais e os compromissos de transferências
do Welfare State.
O que talvez facilite as soluções políticas é a flexibilidade
desenvolvida nas duas últimas décadas pela privatização e pela reforma
regulatória. Parceiros na reestruturação econômica, os dois processos
diferem nas origens mas podem agir em conjunto para acomodar políticas e
mercados. Iniciada na Grã-Bretanha, onde o governo vendeu cerca de
cinqüenta grandes empresas por quase US$100 bilhões a partir de 1979, a
privatização está marcada por experimentações e improvisações
constantes. Os governos buscam vender “ativos” volumosos mas
não-lucrativos em pequenos mercados financeiros domésticos, tentando
criar amiúde um “capitalismo do povo” de pequenos acionistas, em meio
a calorosa controvérsia política. Na Rússia e em outros ex-países
comunistas, a privatização tem sido com freqüência um jogo de que
participam gente de dentro da política e diretores de empresas estatais
que ganham de forma rápida e barata a posse de ativos públicos. A
experiência na Inglaterra e no Chile, líder das privatizações na
América Latina, mostra que a venda em massa requer o desenvolvimento de
novos investidores institucionais, tais como fundos de pensão, que podem
adiante desempenhar um papel na direção da empresa. Na França e na
Itália, tal como no Brasil, enormes empresas públicas dominam
eletricidade, telecomunicações e sistema bancário. A Europa está
avançando ao longo de um percurso stop and go de obstáculos à
privatização que o Brasil pode acabar repetindo. Muitos países tentam
excluir ou limitar a participação estrangeira em privatizações, mas as
pequenas dimensões dos mercados internos de capital força-os amiúde a
cortejar os investidores externos. Na França, a participação
estrangeira nas privatizações aumentou de 2% em 1986-88 para 12% na
década de 90. Na França e na Itália, como no Brasil, as pressões
fiscais em favor da privatização são reforçadas por questões
secundárias como corrupção, falta de responsabilidade pública das
direções e desempenho ruim das empresas públicas. Enquanto os bancos
federais e estaduais brasileiros fazem 55% de todos os empréstimos, as
instituições públicas italianas geram 80% de todo o crédito bancário.
Em ambos os países e na França, os bancos do governo estão cheios de
maus empréstimos e escândalos políticos, como mostram os casos recentes
do Banespa e do Crédit Lyonnais, o maior banco do mundo fora do Japão.
Tal como no Brasil, a maior parte das empresas públicas italianas gozavam
de moleza orçamentária e estão protegidas da falência, enquanto que
suas obrigações para com os acionistas (o governo e outros donos e
credores) não são claras. Os investidores privados estão-se aventurando
nessa mundo obscuro e protegido com perspectivas que não são fáceis de
prever. Como observam os economistas italianos Andrea Goldstein e Giuseppe
Nicoletti: “A solução dos problemas de administração empresarial
inerentes à gestão pública de empresas é um objetivo explícito das
privatizações em todas as economias de mercado, mas enfrentar as
questões que permanecem depois da transferência de propriedade de mãos
públicas para privadas raramente tem sido uma preocupação efetiva”.
Na América Latina, a privatização avançou rapidamente sob pressão
fiscal durante as estabilizações econômicas na Argentina, na Bolívia,
no Chile e no Peru, mas tem sido tratada com ambivalência pelos
dirigentes dos maiores países, Brasil e México. Entre os países pobres,
a América Latina recebeu metade de todo o capital de privatização
externo, com os influxos aumentando de US$183 milhões em 1989 para US$3,7
bilhões em 1994, mas em 1994-95 teve apenas um décimo dos financiamentos
de projetos novos. Boa parte da onda de privatização atual envolve a
compra por investidores externos da propriedade e/ou direção de
companhias telefônicas, ferrovias, usinas elétricas, sistemas de
abastecimento de água e de esgotos e outras infra-estruturas construídas
por firmas inglesas, americanas, francesas e canadenses antes da
diminuição dos fluxos de investimentos após 1929. Às vésperas da
Segunda Guerra Mundial, 35% de todo o estoque de investimento direto
americano na América Latina era em sistemas de transportes e
infra-estrutura, chegando a 22% de todo o investimento direto dos EUA em
todo o mundo. Esses investimentos estão renascendo atualmente em resposta
à enorme demanda, envolvendo freqüentemente a reprivatização de
empresas, como as companhias de eletricidade brasileiras, que tinham sido
nacionalizadas em décadas recentes. O Banco Mundial calcula que, às
taxas de crescimento econômicos atuais, a Ásia oriental precisará de
US$1,4 trilhões em investimentos de infra-estrutura na próxima década,
US$700 bilhões somente na China. Na América Latina, serão necessários
US$600-800 bilhões. Com as atuais taxas de poupança baixas
latino-americanas, esses investimentos não encontram fundos locais.
Porém, trata-se de um mercado comprador, porque as empresas de engenharia
e construção internacionais estão famintas por negócios devido à
escassez de projetos novos nos países ricos. Nos Estados Unidos, os
investimentos públicos em infra-estrutura caíram de 3,1% do PIB na
década de 1960 para 1.4% nos anos 80. A verdadeira escolha é entre fazer
acordos com investidores estrangeiros, que construíram a primeira
geração de infra-estrutura moderna na América Latina, ou permitir que
continuem a deterioração e a obsolescência dos sistemas atuais. Há
muitos sinais de que a escolha já foi feita.
Os
maiores projetos mundiais de energia estão concentrados nos países em
desenvolvimento. Grandes projetos estão em andamento em países como
Indonésia, Índia, Paquistão, Filipinas, Colômbia, Hong Kong, China,
Turquia e Malásia. O financiamento com “limited recourse” de uma “special
purpose corporation” impõe um disciplina severa e riscos compartilhados
por todas as partes, melhorando o repagamento e permitindo que os
patrocinadores levantem grande quantidade de crédito sobre pequenas
participações no capital. Os bancos baseiam-se somente no fluxo de caixa
do projeto para o serviço da dívida, para o que as receitas precisam
ficar pelo menos 40% acima dos repagamentos dos empréstimos. A
responsabilidade dos patrocinadores limita-se a sua participação no
capital do projeto, usualmente cerca de 30% do custo total. Performance
bonds e garantias penalizam pesadamente os contratadores e fornecedores
que não cumprem prazos, bem como consumidores por atacado, em geral
empresas estatais, que voltem atrás em contratos de compra take or pay.
Toma-se grande cuidado para evitar o tipo de cabo de guerra com
investidores estrangeiros sobre tarifas que acabou na nacionalização de
serviços públicos no Brasil e na América Latina. Contratos complexos
negociados com dificuldades prevêem arbitragem internacional de disputas
e proteção contra perdas causadas por mudanças em encargos de
usuários, leis, impostos, intervenção governamental e desvalorização
da moeda. Segundo o Banco Mundial, um acordo padrão prevendo 20% de
retorno sobre participação no capital e 10% de juros anuais poderiam
envolver fluxos totais iguais a de duas a quatro vezes o investimento
original num período de 10-20 anos de prazo para pagar, gerando demandas
por moeda forte para tarifas que podem ser politicamente insustentáveis.
Não surpreende que esses acordos sejam negociados com tantas despesas e
dificuldades, amiúde num clima de medo e desconfiança e que somente 20%
dos projetos privados em países pobres sobrevivam ao estágio de
desenvolvimento e entrem em funcionamento. As palavras-chave aqui são
esperança e desespero.
Apesar das dificuldades, os novos projetos de infra-estrutura e as
privatizações têm avançado em vários países. Desfizeram-se
monopólios “naturais” na Argentina, abrindo caminho na década de
1990 para a privatização de ferrovias, telefones, eletricidade,
petróleo, gás natural, fornecimento de água e aviação civil, acabando
com décadas de subsídios enormes às empresas estatais. A mesma
tendência está em andamento em Bolívia, Brasil, Colômbia, México,
Peru e Venezuela.
Um novo ambiente institucional talvez esteja sendo criado. Se assim for,
sua resistência será testada por conflitos entre globalismo e localismo.
No Brasil, o primeiro grande teste está no desmembramento e
privatização do monopólio estatal da eletricidade, com ativos no valor
de US$90 bilhões e receita anual de US$15 bilhões. As forças do
globalismo emergem através da necessidade urgente de novos investimentos
para atender as necessidades do crescimento econômico. As forças do
localismo são sentidas na resistência política e burocrática à
privatização e na lentidão em desenvolver políticas e regras sobre
tarifas e o desmembramento das funções de geração, transmissão e
distribuição da eletricidade que estão agora concentradas nos
monopólios estatais. As forças do globalismo e localismo irão se
enfrentar em lutas futuras sobre tarifas e regulamentação, tal como o
fizeram no passado. Ninguém sabe como evoluirá o novo ambiente
institucional.
O Brasil é diferente do resto da América Latina porque pertence ao clube
exclusivo dos “países monstros”, para usar a expressão depreciativa
de George Keenan, cujos outros membros são os Estados Unidos, China,
Índia e Rússia, nações voltadas para dentro de dimensões continentais
e populações imensas, abarcando juntos 46 milhões de quilômetros
quadrados e quase a metade da população mundial. Maddison encontra “poucos
indícios de que países grandes tenham muita vantagem de escala”, com
“nenhuma relação significativa entre tamanho e desempenho produtivo...
A maioria dos benefícios da especialização e da escala podem ser
obtidos por países pequenos mediante o comércio internacional”. Todos
os países grandes precisam de uma máquina administrativa maior para
gerir sistemas federais complexos espalhados por territórios vastos.
Todos precisam lutar para evitar a deterioração de extensas
infra-estruturas de transporte que exigem manutenção cara, especialmente
em regiões de baixa densidade populacional. Todos são historicamente
ambivalentes nas relações com o resto do mundo. Os russos dividem-se
sobre a “ocidentalização” há pelo menos três séculos, desde as
reformas de Pedro, o Grande. Embora os EUA sejam o único “país monstro”
que globalizou sua economia, talvez porque seu mercado e suas empresas
sejam o motor da globalização, seus líderes acalentam sentimentos
mistos sobre o envolvimento em assuntos internacionais desde a
independência, há dois séculos. Ainda em 1970, os Estados Unidos tinham
o mesmo coeficiente baixo de importação que o Brasil, de menos de 4% do
PIB.
Os "países monstros"
O
Brasil tem a felicidade de que suas tensões étnicas e lingüisticas
representam uma ameaça muito menor à coesão política do que em
outros membros do clube dos “monstros”. Mas sua ambivalência em
relação à globalização coloca questões importantes. Quais são
as perspectivas do país numa economia globalizada? Quais são suas
vantagens competitivas? Que condições precisa criar para que o
acesso ao comércio mundial e aos fluxos de capital possa ajudar a
resolver problemas internos de emprego, produtividade, investimento
público, proteção social e padrões de vida? Podem os empresários
brasileiros mobilizar iniciativa e criatividade para produzir níveis
mais satisfatórios de desenvolvimento econômico? Infelizmente, o
debate brasileiro sobre a globalização raramente enfrenta essas
questões.
Em uma das poucas pesquisas sérias sobre os efeitos da abertura
econômica do Brasil, economistas do BNDES verificaram que “os
impactos da abertura foram na direção esperada e desejada. Dado o
tipo de estratégia de industrialização que o país seguiu no
passado, era inevitável e saudável, do ponto de vista do bem-estar e
do crescimento econômico, que houvesse uma substancial elevação do
coeficiente importado e uma queda generalizada das margens de lucro na
indústria. A industrialização por substituição de importações
promoveu um número excessivo de setores à revelia dos recursos
disponíveis no país e ensejou estruturas de mercado ineficientes que
só se sustentavam graças à proteção elevada”. A abertura
econômica estimulou um grande aumento na produtividade industrial,
gerando salários mais altos e preços ao consumidor mais baixos.
Houve alguma perda de empregos industriais, especialmente em São
Paulo. Isso talvez faça parte de uma tendência internacional de
aumento da produtividade manufatureira e transferência para empregos
em serviços e o setor informal. Essa tendência mundial é combinada
no Brasil com uma saída das indústrias das megalópoles e pelo
fracasso das autoridades estaduais e locais paulistas em resolver os
problemas de escala e investir em transporte público, saúde e
educação, falhas decorrentes do problema civilizacional da
inflação crônica.
Para apoiar suas conclusões, os economistas do BNDES apresentaram
estes fatos: a balança comercial em manufaturas passou de um
superávit de US$15 bilhões em 1989 para um déficit de US$1,5
bilhão em 1995, mas essa mudança distribuiu-se de forma desigual
entre os diferentes setores industriais e representou uma pequena
porcentagem da produção total.
O setor mais atingido foi o de bens de capital, que estava com
profundas dificuldades desde o início dos anos 80 e viu as
importações crescerem de 11% para 59% da produção em 1989-95,
quase a mesma situação anterior ao início da substituição
intensiva de importações da década de 1970, ao mesmo tempo que as
exportações do setor também cresciam de 7% para 17% da produção.
Porém, outros setores — bebidas, produtos farmacêuticos, celulose,
sabões, perfumes, laticínios, eletrodomésticos, automóveis,
cimento — beneficiaram-se de grandes aumentos da demanda interna,
impulsionada por um aumento de 27% do salário médio real desde o
início do Plano Real. Os pobres estão comprando mais
eletrodomésticos e consumindo mais leite, carne e outras formas de
proteína do que há três anos. Grandes aumentos nas importações
ocorreram em máquinas, equipamentos de telecomunicação,
fertilizantes, produtos químicos, autopeças, têxteis e automóveis.
Os industriais brasileiros queixam-se de que a sobrevalorização da
moeda, os impostos em cascata e as altas taxas de juros aumentam seus
custos em cada estágio da produção e distribuição, impedindo-os
de se modernizar e competir com bens produzidos no exterior com
financiamentos a juros baixos e importados com tarifas baixas. Os
economistas do BNDES advertiram que liberar importações e ao mesmo
tempo permitir uma valorização da moeda coloca a abertura econômica
sob grandes riscos e pediram um retorno “a uma trajetória de
desvalorização real da taxa de câmbio”.
Sob
pressão política, o governo concedeu uma tarifa especial de 70% aos
fabricantes estrangeiros de carros operando no Brasil, um nível de
proteção que jamais sonhariam obter em seus países de origem. Enquanto
outros pagam a tarifa de 70% para importar veículos, as empresas que
produzem no país podem importar com tarifas de 35%. Além disso,
removeram-se as barreiras que protegiam anteriormente a indústria de
autopeças para fortalecer a competitividade das montadoras locais.
Estes são resultados variados determinados mais pelas políticas
governamentais do passado e do presente do que por forças externas.
Porém, eles acrescentam pressão sobre o país para que ajuste sua
estrutura de custos a fim de conquistar uma fatia maior de produção
concentrada e capacidade de marketing para ganhar riqueza e eficiência de
uma economia global em expansão. Se quiser participar mais plenamente
dessa expansão, o Brasil deve desenvolver uma estratégia claramente
definida de comércio exterior que fortaleça sua capacidade de exportar.
Se quiser receber os investimentos diretos estrangeiros que impulsionam a
globalização, o país precisa levar em conta os fatores que pesam mais
na escolha de locação pelo investidor: tamanho do mercado,
previsibilidade econômica, estabilidade das regras jurídicas e
políticas e perspectivas de lucratividade. Até recentemente, esses
fatores estavam ausentes do Brasil, ou não estavam suficientemente
desenvolvidos.
Outro obstáculo é o alto custo de fazer negócios no país, conhecido
como Custo Brasil, gerado por distorções de mercado e deterioração das
rodovias, das telecomunicações e dos serviços de energia elétrica. A
falta de mecanismos financeiros e institucionais estáveis para prover ou
renovar uma infra-estrutura moderna provoca a ameaça de uma espiral
descendente viciosa de descapitalização: o investimento e a manutenção
deficientes sabotam a viabilidade da infra-estrutura existente,
desestimulando por sua vez novos investimentos em outras indústrias.
Entre os outros elementos do Custo Brasil estão: uma legislação
trabalhista inflexível que desestimula a contratação e dispensa de
trabalhadores e cria um enorme hiato entre o custo total de empregar e o
salário que o trabalhador leva efetivamente para casa; procedimentos
judiciais lentos; um sistema educacional que não prepara a população
para atuar numa economia moderna; e baixa produtividade e custos altos de
um sistema portuário cartelizado. Atualmente, algumas dessas coisas
estão mudando, mas vários setores econômicos ainda permanecem
encastelados contra as melhoras de eficiência e ao investimento externo.
O Relatório sobre Competitividade Global 1996, do Fórum Econômico
Mundial, utilizando indicadores de instituições, infra-estrutura e
política econômica, classificou o Brasil em 480 entre 49 países em
competitividade, atrás da Venezuela e a frente apenas da Rússia. Essas
classificações parecem estar em contradição com o tamanho do mercado
interno brasileiro, sua capacidade empresarial, agrícola e industrial e
de atrair capital externo. Porém, esse tipo de classificação
adverte-nos sobre as debilidades institucionais que põem em perigo o
progresso econômico.
A UNCTAD observa que, com as barreiras comerciais mais baixas de hoje, “o
tamanho dos mercados nacionais diminuiu de importância. Ao mesmo tempo,
as diferenças de custos entre localizações, a qualidade da
infra-estrutura, a facilidade de fazer negócios e a disponibilidade de
habilidade tornaram-se mais importantes”.
O que faz a diferença entre sucesso e fracasso no desenvolvimento não é
a abundância de recursos naturais; países tão diversos quanto Brasil,
Zaire, Rússia e Estados Unidos são bem dotados pela natureza. A
diferença crucial está no investimento em recursos humanos e, sobretudo,
na qualidade das instituições públicas, entre as quais estão não
apenas o sistema político, mas também o complexo de leis e regulamentos
que cria condições para que os mercados funcionem. Atualmente, ninguém
nega que o grande motor do desenvolvimento é o mercado. Mas o mercado
precisa de um mínimo de estabilidade macro e microeconômica que só pode
ser fornecido pelo Estado. O Brasil fará sua escolha sobre
globalização. A escolha será moldada pela qualidade de suas
instituições públicas e das percepções de seu interesse próprio.
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