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Braudel
Papers - Nº 16, 1996
No
início de 1994, quando o último surto de inflação
estava no auge, às vésperas do lançamento do Plano
Real, moleques de rua brincavam sob uma chuva de notas de
dinheiro em uma esquina da avenida Marquês de São Vicente. O trânsito entupido avançava no crepúsculo
ventoso e avermelhado de São Paulo, ao lado de velhas
fábricas e armazéns à beira do rio Tietê, principal
canal aberto dos esgotos da cidade. Nos cruzamentos da
grande cidade, bandos de crianças pediam esmolas aos
motoristas que paravam nos sinais fechados. Um deles,
numa brincadeira cínica, saíra do carro e jogara para o
alto uma sacola de notas: os meninos corriam atrás,
examinavam rapidamente o dinheiro e depois jogavam para o
alto de novo, como se fosse uma brincadeira. Um garoto de
onze anos e chupeta na boca saltava para pegar as notas
de mil cruzeiros, equivalentes a cerca de quinze dólares
quando foram lançadas em 1990, mas que não valiam mais
nada por causa da inflação. Alguns anos antes, aquela
sacola de cruzeiros teria alimentado as famílias dos
moleques durante várias semanas.
Com o Plano Real, o governo brasileiro mudou o nome
da moeda em 1º de julho de 1994 pela quinta vez em oito anos. Pela magia do
decreto, apagara em planos anteriores
três zeros de todas as denominações monetárias e contábeis. Desde 1985, treze ministros da Fazenda se
sucederam, enquanto a moeda mudava de nome: o cruzeiro
novo tornou-se cruzado, o cruzado passou a cruzado novo,
que voltou a ser cruzeiro, que mudou para cruzeiro real,
o qual durou apenas onze meses, abrindo caminho para o
real. Gustavo Franco, diretor do Banco Central (BC),
definiu como a mudança de moeda se tornara rotineira:
“É como trocar as fraldas de um bebê”. Nos
dois últimos anos, a mudança de fraldas tem funcionado.
A nova moeda nasceu depois de uma onda de aumentos, de
forma que o governo pôde lançar o Plano Real de um
nível alto de preços. Empurrada para baixo por pouca liquidez, altas taxas de juros e promessas de austeridade
fiscal, a inflação mensal caiu de 48% em junho de 1994
para abaixo de 1,5% em meses recentes.
A inflação agora está baixa, mas as instituições da
inflação crônica estão vivas e reclamando uma enorme
quantidade de recursos do governo. Desde o início do
Plano Real, um maciço apoio federal sustentou as
operações de cinco dos dez maiores bancos brasileiros
desde então fundidos a outras instituições ou ainda
mergulhados em dificuldades, numa das crises financeiras
mais complexas da história das finanças. O maior
problema do Brasil agora é o câncer que se espalha nas
falências de bancos e governos estaduais.
O principal foco desse câncer é o Banespa, o banco
estadual de São Paulo, até recentemente o segundo maior
banco do país, cujo controle o Banco Central assumiu com
relutância no último dia útil de 1994, três dias
antes de o governador Fleury deixar o cargo e poucos dias
depois que os mercados financeiros do mundo foram
sacudidos pela desvalorização do peso mexicano. O
Banespa tornou-se a maior quebra, em termos de ativos perdidos, nos anais da história mundial dos
bancos.
Pouco depois, um cartum diabólico de Paulo Caruso
apareceu na primeira página de O Estado de S. Paulo,
mostrando o ex-governador Luiz Antônio Fleury (1991-95)
como o gorila King Kong, sentado no topo do
edifício-sede do Banespa, no velho centro financeiro da
terceira maior cidade do mundo, fazendo triunfalmente
gestos obscenos para a população. Esse gesto sobre a
torre do Banespa, outrora o maior arranha-céu da
América Latina, exibe o incesto entre banqueiros e
políticos que ameaça destruir o sistema financeiro do Brasil. Se não isso não for
controlado, essas
obscenidades persuadirão os líderes que a única saída
do colapso econômico está na volta da inflação.
Uma sociedade organizada durante décadas para acomodar e
propagar a inflação crônica não consegue entrar com
suavidade e sem dor em um regime de inflação baixa. A
redução temporária da inflação mensal pode acontecer rapidamente. Os eleitores e os banqueiros estrangeiros
podem aplaudir. Mas a estabilização é um ato de
soberania popular, enraizado no objetivo mesmo da democracia, que ativa uma longa e duradoura regeneração
das instituições públicas a fim de fortalecer os
valores da justiça e da estabilidade. Acabar com a
inflação é sempre e em todos os lugares um ato de coragem. “A sociedade está sempre à frente dos
políticos na demanda por estabilização”, observou
Gustavo Loyola em um seminário do Instituto Fernand
Braudel de Economia Mundial.
“Os ganhos com a estabilização são generalizados,
mas os custos são específicos para certos grupos privilegiados. Em 1994-95, esmagamos a
inflação, mas
não os mecanismos institucionais dela.”
A torre envelhecida do banco é tão notória na paisagem
do centro paulistano quanto foi o crescimento econômico
do Brasil, o mais rápido entre os países de grandes
dimensões no século decorrido entre 1880 e 1980. Depois disso, o país entrou numa fase de estagnação
econômica, compromissos fiscais debilitantes e escalada
da inflação crônica, da qual ainda está lutando para
se livrar. A torre ergue-se diante do viaduto do Chá,
formigante de pedestres, que atravessa o panorama de
concreto do vale do Anhangabaú, no centro dessa
metrópole de 17 milhões de habitantes. Muitos deles
esperam que o Brasil tenha começado de novo com o Plano
Real, em um processo de reorganização política que os
salvará dos pecados do passado. Mas King Kong aparece
como o monstro da auto-destruição, que não escuta
advertências e usa as roupas da conveniência política.
Temendo uma crise política e financeira que viria com a
liquidação do Banespa, as autoridades federais já
comprometeram quantias imensas para manter o banco aberto. O rombo de US$ 24 bilhões no seu balanço
patrimonial supera em muito as perdas registradas nas
duas maiores falências da história financeira: o
saqueio de US$ 10 bilhões que causou o colapso do Bank
of Credit and Commerce International (BCCI), propriedade
de financistas do Paquistão e do monarca de Abu Dhabi, e
os US$ 14 bilhões de perdas em maus empréstimos e
investimentos que acabaram com o capital do Crédit
Lyonnais em 1995, o maior banco fora do Japão, de
propriedade do governo francês, com ativos treze vezes
maiores que os do Banespa. A maior operação de
salvamento da história bancária até agora pode ser os
quase US$ 25 bilhões, igual a um quarto das receitas
federais do Brasil, comprometidos, mas ainda não gastos,
pelas autoridades federais para manter o banco à tona, o
dobro que os Estados Unidos gastaram no socorro ao
México (US$ 12,5 bilhões).
A atual crise bancária é o tipo de ressaca da
estabilização que os países sentem quando saem de
períodos longos de inflação alta. Depois do colapso do Banespa, o Banco do
Brasil, uma das instituições
oficiais mais antigas e ubíquas do país, declarou em
1995 a maior perda anual (US$ 4,3 bilhões) nos anais da
história bancária mundial e perdeu mais US$ 7, 8
bilhões na primeira metade de 1996. Em agosto de 1995, a
imprensa revelou que o Banco Nacional, o sexto maior
banco brasileiro, recheou sua carteira de créditos com
US$ 6,7 bilhões de ativos falsos, a maior fraude
bancária da história.
O King Kong que destruiu o Banespa e levou à falência o
governo do estado, foram os juros compostos. O imposto inflacionário, com o qual os governos
lucravam, foi
substituído por um imposto de estabilização: juros
altos. Os governos roubam do povo imprimindo dinheiro demais, reduzindo assim o poder de compra de suas
obrigações nominais. Os bancos levam a mesma vantagem
usando depósitos à vista, cortes nos rendimentos das
aplicações e atrasos nos pagamentos e na compensação
de cheques como fonte de financiamento barato, que
emprestam ao governo a juros altos. O governo paga juros
altos, boa parte para investidores estrangeiros, para
sustentar seus déficits e manter o sistema financeiro
intacto sob inflação alta. Quando a inflação cai subitamente, como no Plano Real, os juros altos
tornam-se
um imposto de estabilização para atrair fundos
estrangeiros a fim de lastrear a moeda local, ao mesmo
tempo em que o governo renuncia ao imposto inflacionário
aplicando uma política monetária apertada. Os velhos
hábitos e instituições, ligados à inflação alta, tornam-se
inviáveis, o que levou o Banespa ao colapso.
Desde então, os políticos lançaram-se na busca de um
bode expiatório e esquivam-se das conseqüências. No
lodaçal de acusações, negociações tortuosas e
processos legais paralisantes entre políticos e
diretores do BC, a posição de recuo de todos é
transferir o Banespa para o governo federal, aumentando
as pressões políticas e inflacionárias sobre um
governo já sobrecarregado e ameaçando ainda mais o
programa de estabilização. Uma decisão sobre o futuro
do Banespa pode ocorrer antes de 30 de dezembro de 1996,
quando expira o prazo legal de intervenção do BC.
A controvérsia que envolve o colapso do Banespa gira
principalmente em torno dos US$ 650 milhões tomados
emprestados pelo governador Orestes Quércia (1987-91) ao
Banespa no final de 1990, contra futuras receitas tributárias, conhecidas como ARO
(antecipação de
receita orçamentária), no final de seu mandato, para
compensar altos gastos oficiais na época da campanha
eleitoral de Fleury, seu protegido. Uma vez que a
Constituição brasileira não permite a reeleição de presidentes, governadores e
prefeitos, conseguir eleger
seu sucessor é um símbolo do poder e prestígio de um
político e ajuda a mobilizar apoio em campanhas futuras.
Para Quércia, que planejava concorrer à presidência em
1994, esse apoio era crucial, assim como é para o atual
prefeito de São Paulo, Paulo Maluf, um ex-governador e
eterno candidato a presidente, que está contraindo
grandes dívidas municipais para promover a campanha de
seu secretário das finanças, Celso Pitta, a fim de
fortalecer sua própria candidatura a presidente ou
governador em 1998. “A situação faz-me lembrar do
que aconteceu no final da gestão de Quércia, quando o
estado tornou-se palco de projetos de obras públicas,
algumas ainda hoje incompletas”, observa Roberto Macedo, ex-diretor da Faculdade de Economia da
Universidade de São Paulo. “O objetivo era eleger
seu candidato, Fleury, pouco conhecido na época, tal
como Pitta o era há algumas semanas. Assim o Estado foi
à bancarrota, as obras públicas pararam e o problema
foi passado para o novo governador Mário Covas.”
Logo após tomar posse em janeiro de 1995, Covas
acusou seus dois antecessores, Quércia e Fleury de
"tática da terra arrasada" ao falir o Estado e
torná-lo "ingovernável" em conseqüência do
saqueio sistemático de suas receitas e de sua capacidade
de tomar emprestado. No final de 1993, todos os ativos do
Estado valiam apenas um quinto de seus compromissos. A
maioria desses ativos estão em 28 empresas estatais,
inclusive oito bancos e companhias financeiras associadas, quatro companhias de energia com enormes
represas e a maior rede de distribuição da América Latina, cinco empresas de uma empresa de água e
saneamento e uma de construção civil.
Um ano
depois, o valor de retorno desses ativos caiu
para um décimo das dívidas do Estado, sob o impacto
explosivo dos juros. Ao assumir o governo, Covas
descobriu que o Estado tinha apenas US$ 400 mil em suas
contas bancárias para pagar um folha de salários de
US$800 milhões dentro de cinco dias. Em suas últimas
semanas no governo, numa atitude muito comum de
políticos brasileiros que deixam cargos executivos,
Fleury inflacionara a folha de pagamentos, concedendo
aumentos de 118% a policiais, juízes e promotores. As
dívidas vencidas com fornecedores e empreiteiras
chegavam a US$ 4,2 bilhões. Em todo o Estado, 3.800
projetos de obras públicas estavam paralisados por falta
de fundos, e apenas 439 deles tinham 80% da obra prontos.
A indignação diante da incapacidade das instituições
públicas de atender as necessidades da população
dominou o discurso de posse do novo governador, evocando
imagens de “ trabalhadores que vão a pé para o
trabalho porque não têm dinheiro para a passagem de ônibus; presos de mãos estendidas para fora das grades
de celas de delegacias superlotadas e violentas; mãos angustiadas, com o filho no
colo, sem conseguir atenção
nos postos de saúde; [...] os doentes abandonados nos
corredores dos hospitais públicos; crianças alienadas
pelo empobrecimento das escolas em crise”. Porém,
em vez de tratar desses problemas, o governador Covas
ficou obcecado com a retomada do controle do Banespa.
Depois de um ano de negociações tortuosas, foi feito um
acordo de US$ 15 bilhões para permitir que o estado
pagasse sua dívida para com o banco. O Tesouro Federal
emprestaria US$ 7,5 bilhões a São Paulo e o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)
“adiantaria” outros US$ 7,5 bilhões para a
privatização da ferrovia estadual e de três aeroportos. No entanto, era necessária a aprovação do
Senado, o que demorou mais seis meses. Àquela altura, os
juros compostos tinham elevado a dívida para US$ 18 bilhões. Então
Covas, sempre o negociador habilidoso,
anunciou que o acordo estava suspenso porque São Paulo
não tinha como pagar os US$ 3 bilhões a mais. Uma fonte
próxima das negociações diz que “está se
desenvolvendo um consenso entre Covas e seus associados
contra a retomada do controle do Banespa”, o que
envolveria a demissão de milhares de pessoas e o
fechamento de incontáveis agências, o que julgam
politicamente inconveniente agora.
Os políticos brasileiros acham mil maneiras de dizer que
todas as soluções práticas são politicamente inviáveis. Confirmam essa visão os titubeios de
Fernando Henrique e a resistência do Congresso às
tentativas para acabar com privilégios de funcionários públicos,
pensionistas, bancos e governos estaduais,
municípios e enormes instituições financeiras, como o
Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal, que sugam
os recursos que o governo necessita para viabilizar uma
sociedade complexa e investir em processos de
modernização de longo prazo. Os benefícios econômicos
das liquidações -- liberação de recursos públicos
presos a reivindicações inviáveis e posições falidas, para serem investidos de forma mais produtiva --
são politicamente perigosos e nunca discutidos. Assim,
as pressões monetárias geradas pela crescente dívida
pública interna, por resgates de bancos e pela teia
emaranhada de garantias governamentais exageradas
ameaçam as esperanças investidas na estabilização econômica. Os
políticos, inclusive o governo reformista
de Fernando Henrique, não conseguem perceber os limites
de criar dinheiro e crédito para fugir de problemas de
coesão moral e fiscal. O problema do Plano Real é que
baixar a taxa de inflação mensal foi uma vitória tão fácil, com poucos
custos, que os líderes políticos
esqueceram de criar o clima psicológico de um plano de
estabilização no qual uma nação luta desesperadamente
por sua sobrevivência enquanto sociedade organizada,
como o Brasil estava ameaçado no início da década de
90. Quando Fernando Henrique era ministro da Fazenda
(1993-94), o professor Thomas Sargent, da Universidade de
Chicago, historiador das hiperinflações, escreveu-lhe
uma carta aberta em que afirmava:
A inflação alta persistente é sempre e em qualquer
lugar um fenômeno fiscal, no qual o Banco Central é um
cúmplice monetário [...] Um banco central não pode por
si mesmo deter uma inflação em andamento contra a
vontade da autoridade de política fiscal decidida a
manter déficits orçamentários persistentes. Com
efeito, um banco central decidido a “agir
sozinho” e combater a inflação com dinheiro curto
em face de déficits persistentes pode obter apenas
ganhos temporários na batalha contra a inflação e ao
custo de tornar a inflação pior no futuro. Isso ocorre
porque, diante de um déficit fiscal persistente, um
banco central não pode obter um arrocho monetário
apenas forçando a autoridade fiscal a emitir quantidades
crescentes de dívidas com juros: sem um ajuste fiscal no
caminho, a autoridade monetária acabará sendo forçada
a gerar mais inflação adiante a fim de elevar o imposto
inflacionário [...] A credibilidade não é algo que um
pequeno grupo de pessoas, mesmo sendo presidentes e
ministros, pode manipular. Numa democracia, uma política
fiscal com credibilidade para sustentar uma moeda
estável deve ser arranjada de tal forma que “os
votos estejam lá” para impor impostos explícitos
suficientes para cobrir quaisquer gastos que tenham sido
votados.
Fernando Henrique e Covas evitaram as escolhas
difíceis colocadas pela falência de São Paulo e o
colapso do Banespa. Enquanto isso, os ex-governadores
Quércia e Fleury, caídos em desgraça política devido
à aura de corrupção que envolveu suas administrações, montaram uma campanha na imprensa e nos
tribunais para salvar suas reputações e desacreditar a
maneira como o BC tratou do caso Banespa.
Os bancos constituem fontes importantes de financiamento
nas eleições brasileiras. A sobrevivência e liquidez
deles torna-se uma trágica obsessão para os políticos,
envolvendo um desperdício colossal de recursos. Junto
com o banco paulista, o BC assumiu quatro bancos
estaduais menores e, meses depois, dois grandes bancos privados, Econômico e
Nacional, em meio a revelações
de fraudes e escândalos políticos. O Brasil agora faz
força para sair de um atoleiro político e financeiro
que engolfa boa parte de seu sistema financeiro público
e privado. A inflação está baixa agora, mas o sistema
bancário superdimensionado, concentrado no setor
público e estruturado para lucrar com a inflação crônica, está mergulhado em
dificuldades. Até agora, o
país navegou numa crista de liquidez mundial em expansão, ao mesmo tempo em que evitava as mudanças
institucionais exigidas por preços estáveis. A
incapacidade de resolver de fato os problemas bancários
e fiscais gerará inflação no futuro.
O governo paulista deve atualmente cerca de US$ 72 bilhões, 16% a mais que toda a dívida externa do Brasil
aos bancos estrangeiros (US$ 62 bilhões) antes do Plano
Brady. Os auditores do BC, examinando a gigantesca
carcaça do Banespa no início de 1995, descobriram US$
13 bilhões de dívidas podres em seus livros, tornando
minúsculo seu capital nominal de US$ 1,9 bilhão. Dessas dívidas, US$ 9,5 bilhões eram devidos pelo dono do
Banespa, o governo do Estado. As leis bancárias
brasileiras proíbem a concentração de empréstimos em
um único tomador e a negociação consigo mesmo mediante
o controle dos juros, mas os bancos estaduais foram
liberados desses limites de 1975 a 1990, sujeitos a
aprovação de cada empréstimo pelo Banco Central. Em
dezembro de 1990, o então senador por São Paulo,
Fernando Henrique Cardoso, apresentou uma resolução
especial permitindo que Quércia tomasse emprestado do
Banespa US$ 650 milhões, uma ARO que foi sendo rolada
nos anos 90, transformando-se numa dívida de US$ 3 bilhões, à medida que os juros altos se
capitalizavam.
Sob a intervenção do BC, a dívida do Estado para com
seu próprio banco subiu de US$ 9,5 bilhões para US$ 20 bilhões. Os juros capitalizados
estão-se acumulando em
US$ 700 milhões por mês. Outros US$ 4 bilhões são
devidos pelo setor privado, principalmente de
empréstimos a acionistas ou empresas do grupo
originalmente financiados com empréstimos externos do Banespa. De US$ 57 bilhões em dívidas
pendentes, o
governo estadual deve US$ 24 bilhões aos dois bancos estaduais, Banespa e Nossa
Caixa, Nosso Banco, uma antiga
instituição de poupança que se tornou banco, com doze
mil funcionários e 550 agências, e é a décima maior
por ativos entre as instituições financeiras do país.
O Estado paga US$ 20 milhões por mês sobre sua dívida
de US$ 5 bilhões para a Nossa Caixa, de acordo com uma
renegociação anterior, enquanto os juros capitalizados
aumentam essa dívida em US$ 100 milhões por mês. Iniciaram-se negociações para fundir o Banespa com a
Nossa Caixa, mas não há fórmula a vista para resolver
as dívidas estaduais. Dos US$ 20 bilhões em dívidas do
Estado para com o Banespa, dois terços são de garantias
do banco de velhos empréstimos a órgãos e empresas
estatais que foram rolados durante mais de dez anos, a
juros que se tornaram astronômicos na década de 1990. O
golpe final, sublinhando a vulnerabilidade política e
financeira do Banespa, foram os US$ 650 milhões de AROs
tomados por Quércia que, graças aos juros compostos,
correspondem agora a um terço dessas dívidas. São
Paulo deve outros US$ 10 bilhões em decisões judiciais
não pagas. Os credores estão pedindo intervenção
federal no estado para garantir o pagamento dessas dívidas, com base numa provisão constitucional
raramente invocada.
Os diretores do BC não chegaram a um acordo sobre
liquidar ou não o Banespa. Os interventores designados
para dirigir o banco paulista jamais receberam uma
resposta a seus pedidos de autorização para cortar a
escala das operações. Nos vinte meses decorridos desde
que o BC assumiu o Banespa, pressões políticas -- de prefeitos, deputados e sindicatos -- impediram que a nova
direção reduzisse significativamente o número de
funcionários e agências, ainda que o banco tenha
perdido um milhão de suas contas. Dos dois milhões remanescentes, 1,7 milhões são de funcionários
estaduais. Quatro quintos dos fundos do Banespa consistem
de depósitos do governo do Estado.
“O Banespa está basicamente falido desde
1980”, disse um ex-diretor. “Já então tinha
emprestado mais do que todo o seu capital para um único cliente, o governo do
Estado, que também era seu dono e
que não pagava os empréstimos. No final de 1990, o
Banco Central baniu todas as novas AROs, o que atacava o
fluxo de novos empréstimos, mas não o estoque existente
que vinha sendo rolado. Os bancos privados obtiveram
lucros enormes financiando o Banespa no mercado interbancário, enquanto a dívida do Estado subia de US$
4 bilhões para US$ 20 bilhões desde dezembro de
1990.”
O Banespa conseguiu sobreviver por tanto tempo porque,
tal como outros bancos, aumentou sua rede de agências no
longo período de inflação alta para se beneficiar do
floating, ao mesmo tempo em que emprestava ao governo
federal a juros altos. Ao captar esse imposto inflacionário, o Banespa tinha privilégios extras
enquanto caixa pagador de São Paulo. De suas três
milhões de contas de pessoas físicas e jurídicas, 60%
eram de funcionários estaduais, fornecedores e empreiteiros, obrigados por lei a mantê-las para serem
pagos. Outros US$ 1,4 bilhões em depósitos judiciais
estavam no Banespa por obrigação legal. Além disso, as
contas dos governos estaduais e municipais e das empresas
públicas estavam livres das reservas compulsórias do
Banco Central. Com US$ 28 bilhões em ativos no final de
1994, 611 agências e 53 mil funcionários, a rede
física do Banespa é do mesmo tamanho das operações do
Citibank nos Estados Unidos, com menos de um décimo dos
ativos e do capital do Citibank.
Todas as opções são dolorosas. A escolha ideológica
do Banco Central é a privatização, que não é viável. Ela tiraria do Banespa sua fonte privilegiada de
depósitos baratos enquanto banco público. Uma proposta
de privatização foi rejeitada por importantes banqueiros, que enfrentam turbulências na indústria
bancária brasileira e não têm incentivos para assumir
a tarefa ingrata de despedir milhares de empregados e
fechar centenas de agências. As opções restantes são
a liquidação do banco, vista por muitos como
politicamente inviável, e a federalização, uma receita
para mais operações de salvamento e uma fonte
infindável de emissão de dinheiro para pagar dívidas podres.
O problema não vai embora. O Banespa é o principal
exemplo dos problemas fiscais do país que precisam ser
resolvidos antes da consolidação da vitória sobre a inflação. No início de 1995, o Banco Mundial estimou
em US$ 140 bilhões as dívidas totais dos 27 governos
estaduais brasileiros, que juntos incorrem agora em um
déficit anual de US$ 24 bilhões. A maioria deles busca
desesperadamente novos empréstimos. Um novo programa de
empréstimos federais foi anunciado para socorrer
governos estaduais em dívida com seus bancos, sob a
condição de que os fechem, privatizem ou recapitalizem.
Autoridades do Ministério da Fazenda dizem que o
programa reescalona os US$ 24 bilhões de dívidas
estaduais para trinta anos a juros anuais de 15%, ao
custo de US$ 13 bilhões pela diferença entre os juros
recebidos por esses empréstimos e os juros pagos sobre
os fundos obtidos para financiá-los. Porém, esses
cálculos são esboços feitos na areia, sem nenhuma
provisão para inadimplência nos empréstimos reescalonados.
O sistema federal brasileiro vive sob fortes pressões.
Outros estados brasileiros reproduzem a bancarrota de
São Paulo em escala menor. As dívidas são roladas e os
pagamentos quase nunca feitos. O estoque da dívida
engrossa e a taxa de juros não importa mais porque as
dívidas não são pagas. Mas quando a inflação pára,
então o dinheiro realmente interessa. Um colapso nervoso
obrigou o governador do Mato Grosso a um repouso de dois
meses no início deste ano, depois que o governo atrasou
cinco meses no pagamento dos salários, que absorvem mais
de 80% da receita de muitos estados. O governo federal
concedeu novos empréstimos somente depois que a
Assembléia mato-grossense concordou em privatizar o
banco e a companhia de energia elétrica estaduais. No entanto, Mato Grosso é um dos doze estados que pediram
90 dias de prazo para pagar a dívida durante a atual
campanha eleitoral municipal. Os dezenove estados que
foram socorridos com US$ 2,1 bilhões pelo governo
federal no final de 1995 pagaram apenas US$ 268 milhões
em serviço da dívida, enquanto os juros capitalizados
se acumulam. Também com cinco meses de atraso nos
vencimentos dos funcionários está Alagoas, cuja folha
de pagamentos consome 117% de sua receita mensal de US$
20 milhões, não deixando nada para pagar uma dívida de
US$ 1,1 bilhão a 8% de juros ao mês. A divisão da
folha de pagamentos alagoana é um espelho das
distorções da distribuição de renda do país. Os
3.500 funcionários mais bem pagos ganham tanto quanto os
51 mil de salários mais baixos; alguns coronéis
aposentados da Polícia Militar recebem pensões mensais
de US$ 20 mil, o que não é raro entre os governos estaduais. O legislativo e o judiciário estaduais
estabelecem seus próprios salários e a quantidade de funcionários. A Assembléia alagoana tem três mil
funcionários, embora apenas quinhentos caibam no seu prédio. O governo federal está emprestando US$ 65
milhões a Alagoas, que também está tentando conseguir
US$ 160 milhões nos mercados europeus.
O Brasil é um arquipélago continental de
comunidades que falam o mesmo idioma e hasteiam a mesma bandeira, mas com enormes diferenças de
realização. A
regressão das instituições modernas concentra-se em
grandes cidades como Rio de Janeiro e São Paulo. Vastas
faixas do país possuem os adereços, mas não a
substância efetiva das instituições modernas, ainda
que estejam ligadas ao mundo exterior por modernos
sistemas de comunicações e transporte. Alguns estados e
municípios estão resolvendo seus problemas,
principalmente de excesso de empregos e dívidas. Alguns,
como Ceará e Paraná, começaram a tratar desses
problemas há uma década. Mais recentemente, os governos
de Minas Gerais, Bahia e Rio Grande do Sul tomaram
medidas sérias para reduzir sua carga fiscal. Até mesmo
São Paulo aumentou sua receita em 27% em 1995 e
equilibrou seu orçamento extra-dívidas pela primeira
vez em vários anos. “Tínhamos 210 mil
funcionários quando assumi o governo e agora temos 180
mil”, diz o governador gaúcho Antônio Britto.
“Fechamos dez empresas estatais. Nossas dívidas
aumentaram de US$ 1,3 bilhões em 1991 para US$ 5,5
bilhões atualmente. Tenho dito ao governo federal que
construímos uma bomba atômica, feita não com o
principal, mas com os juros compostos, que vai levar
pelos ares não apenas o meu governo, mas todo o Brasil.
O governo federal parece finalmente compreender a
seriedade disso porque enfrenta o mesmo problema
agora.”
O dilema entre colapso econômico e ressurgimento da
inflação crônica vem de um conceito ampliado de
pilhagem tal como foi desenvolvido depois da crise das
instituições de poupança e empréstimo dos EUA por
dois economistas da Universidade da Califórnia em
Berkeley, George Akerlof e Paul Romer, que afirmam:
A falência para lucro ocorrerá quando uma
contabilidade ruim, regulamentos frouxos ou penalidades
pequenas pelos abusos dão aos donos incentivos para
pagarem a si mesmos mais do que suas firmas valem e
depois não pagarem suas dívidas. A falência para lucro
ocorre mais comumente quando um governo garante os
compromissos da dívida de uma firma. A garantia mais
óbvia é o seguro de depósito, mas os governos também
garantem explicita ou implicitamente as apólices das
companhias de seguros, os compromissos de pensão de
firmas privadas, praticamente todos os compromissos dos
grandes bancos, empréstimos a estudantes, financiamento
hipotecário de moradia subsidiada e os compromissos
gerais de empresas grandes e influentes. [...] Em
conseqüência, a falência para lucro pode causar perdas
sociais muito maiores que as transferências dos credores
que os acionistas podem induzir. Graças a essa
disparidade entre o que os donos podem captar e as perdas
que provocam, chamamos a falência para lucro de
pilhagem. [...] Se o patrimônio líquido é inflado por
um lançamento contábil artificial da boa-vontade,
criam-se os incentivos para a pilhagem.
O conceito de falência para lucro aplica-se à política brasileira. Esse tipo de pilhagem tem sido amplamente
praticado no país, tanto no setor público quanto no privado. No
Brasil, o valor de capital de “boa
vontade” é um conceito político que aumenta a
capacidade das firmas, em especial dos bancos públicos,
municípios e governos estaduais, de extrair recursos do
sistema político. Isso tem gerado parasitismo
generalizado e crescentes reivindicações contra o
governo que não podem ser satisfeitas dentro de uma
estrutura clara de contas públicas. O jogo só pode
continuar com a contabilidade enganadora da inflação crônica. A obscenidade dessa saída está na
degradação contínua da infra-estrutura pública e das
instituições - escolas, hospitais, segurança pública,
sistemas de água, esgoto e energia elétrica -- que se
deterioram devido a ondas anteriores de pilhagem.
Tanto no plano federal como local, a falência do estado
exaure a vontade e capacidade do governo de absorver liquidações, entre instituições financeiras oficiais
e privadas, o que constitui o custo de passar de um
regime de inflação crônica para um comportamento
econômico orientado para o mercado. Isso pode ser um
problema transitório, mas não se pode fugir do preço
da transição. O preço do adiamento cresce continuamente. Em todos os níveis do governo e em seu
sistema bancário, o país defronta-se com a escolha
cruel entre a liquidação e o ressurgimento da inflação. A liquidação das instituições públicas
falidas é estranha à cultura política brasileira. O
fechamento de bancos estaduais e a demissão de seus
funcionários só recentemente começaram a ser discutidos. É possível que esteja aumentando a
consciência de que as pressões monetárias geradas pelo
crescimento da dívida pública interna, por salvamentos
de bancos e pela complexa teia de garantias
governamentais exageradas estão desfazendo as
esperanças investidas na estabilização econômica.
Muito grande para falir
"A maioria dos países que se defrontam com quebras de
bancos retardam o reconhecimento das quebras e acabam
assumindo a responsabilidade diante dos depositantes e
socializam as perdas de empréstimos”, observa Allan Meltzer, da universidade Carnegie
Mellon. “O
principal motivo econômico para a regulamentação e
supervisão financeira é evitar quebras no sistema de pagamentos. Alguns ampliariam a declaração de
propósito para incluir todo o sistema financeiro. A
ênfase em ambos os casos é sobre o sistema, não sobre
firmas ou instituições individuais. A razão dessa
ênfase é que, em princípio, regulamentos bem feitos
podem reduzir os riscos que a sociedade precisa suportar.”
Tal como o Crédit Lyonnais, o Banespa foi considerado
grande demais para falir. O medo do tumulto financeiro e político, conhecido como risco
sistêmico, concede à
sobrevivência dos grandes bancos em todo mundo uma aura
de alto interesse público, gerando grandes e crescentes
pretensões a recursos governamentais. Essas pretensões
são aumentadas pela negligência na supervisão dos
bancos e por pressões políticas sobre os bancos centrais.
A lógica do “risco sistêmico” utiliza a rede
de empréstimos entre bancos no mercado interbancário em
apoio do argumento de que a falência de um grande banco
provocaria uma reação em cadeia de pânico entre os
credores que, por sua vez, não conseguiriam cumprir seus compromissos, inflingindo assim danos aos sistema de
pagamentos. Os casos históricos mais citados em apoio da
doutrina do “muito grande para falir” são o
colapso em 1931 do Creditanstalt da Áustria,
aprofundando a Grande Depressão, e a intervenção
federal em 1984 no Continental Illinois de Chicago, ambos
grandes tomadores no mercado interbancário mundial de
curto prazo. A diferença entre a atual crise bancária
brasileira e as experiências históricas do “muito
grande para falir” é que a vulnerabilidade dos
bancos falimentares brasileiros ocorre quase totalmente
em relação a instituições governamentais. No ano passado, o número de bancos brasileiros com acesso a
empréstimos interbancários privados foi cortado pela
metade devido ao risco crescente. Por exemplo, os
empréstimos não pagos do Banespa foram cobertos no
mercado interbancário a taxas de juros chocantes,
chegando a 16% ao mês, antes de que os bancos privados
suspendessem o crédtio, em setembro de 1994 e o Banco do
Brasil entrasse como intermediário, garantindo os
empréstimos overnight do Banespa. Assim, a liquidação
do Banespa não representaria riscos para o sistema de pagamentos.
Em junho de 1996, a Standard & Poor disse em um relatório: “ O risco da indústria bancária é
alto porque os regulamentos do governo são em alguns
casos falseantes e em outros, frouxos”. Uma das
distorções que leva à atual onda de falências
bancárias é a exigência de reservas compulsórias do
Banco Central, que aperta a liquidez dos bancos e aumenta
as taxas de juros que, por sua vez, permitem ao Brasil
atrair fundos externos para sustentar uma moeda
sobrevalorizada que é uma das principais escoras do
Plano Real. As taxas de juros altas, necessárias de
início na maioria dos esforços de estabilização, prolongam-se para além de sua utilidade e devem ser
substituídas por políticas fiscais com credibilidade.
Usando três índices diferentes, a Fundação Getúlio
Vargas (FGV) calcula que o valor efetivo real da moeda
brasileira aumentou entre 29% e 47% desde o início do
Plano Real, instando o governo a “acelerar as
mini-desvalorizações do real para evitar uma choque
cambial mais tarde” e para deter uma queda nas
margens de lucro dos exportadores, que é uma “má
notícia para um país com déficit em suas contas
externas e com necessidade urgente de investir para
exportar”. Essa visão segue um consenso entre
economistas que advertem atualmente contra o uso
prolongado de moedas sobrevalorizadas como âncora para
deter a inflação. O Bank for International Settlements (BIS), o banco central dos bancos
centrais, adverte:
“Os programas de estabilização baseados na taxa de câmbio, que resultaram muitas vezes em redução
acentuada da inflação, são freqüentemente mantidos
por tempo demais e a taxa de câmbio fica sobrevalorizada. Quanto mais tempo for mantida a taxa
irreal, maior será a chance de que as finanças fluam
para os setores errados e mais altos serão os custos
subseqüentes da desarticulação. Isso será
especialmente verdade se uma reversão dos fluxos de
capital de curto prazo forçar um ajuste grande e súbito. Com efeito, várias crises financeiras da
América Latina foram deflagradas por mudanças muito
abruptas da taxa de câmbio”. E acrescenta que o mau
desempenho econômico também tem sido causado por
“um tecido institucional desigual, práticas
bancárias ruins, fraca fiscalização preventiva e os
problemas inevitáveis da transição para um sistema
mais liberal”.
O sucesso inicial do Plano Real, criando estabilidade
política e de preços pela primeira vez em muitos anos,
provocou uma euforia nos investidores estrangeiros, só
abatida brevemente pela ressaca do “efeito
tequila” do final de 1994. Os apostadores que
compraram ativos brasileiros no início de 1995 obtiveram
um retorno real anual em dólares de 30%, reduzido para
cerca de 20% em 1996, quando o Banco Central reduziu as
taxas de juros. Nos primeiros cinco meses deste ano, o
Brasil recebeu fluxos de capital de longo prazo (de pelo
menos 360 dias) de US$ 28 bilhões, o dobro dos
investimentos do mesmo período de 1995. O investimento
externo direto (US$ 3,3 bilhões) triplicou seu ritmo de crescimento, estimulado pela remoção de restrições ao
capital estrangeiro, pela aceleração da privatização
e por aumentos no consumo que levaram empresas
internacionais a buscar uma participação maior em um
mercado potencial imenso.
Muitos atribuem a culpa da atual epidemia de
inadimplência às taxas anuais de juros de até 30%, o
imã que permitiu ao Brasil multiplicar suas reservas de
moeda estrangeira por dez desde 1991, atingindo US$ 60 bilhões, a quarta maior do
mundo, depois de Japão,
China e Taiwan. As autoridades governamentais apontam com
orgulho para essas enormes reservas, quatro vezes o
tamanho da base monetária, como um tipo de Linha Maginot, que aos seus olhos garante a defesa de um taxa
de câmbio sobrevalorizada e do próprio Plano Real. Mas
os admiradores dessa Linha Maginot talvez não lembrem
que as reservas do México caíram subitamente de um pico
de US$ 29 bilhões em fevereiro de 1994, para apenas US$
4,4 bilhões em janeiro de 1995. O que afundou o México
em 1993-94 foi uma grande expansão de crédito numa
moeda supervalorizada. O mesmo aconteceu nos primeiros
dezoito meses do Plano Real, mas em 1996 o estoque de
crédito privado doméstico foi aplainado, enquanto a
dívida pública continua crescendo. Aumenta a
preocupação de que eventos na economia mundial, fora do
controle do Brasil, como uma elevação das taxas de
juros americanas ou o fracasso da Argentina em financiar
seu déficit em 1996, possam drenar os fundos
estrangeiros do país. “Os recursos deixarão de vir
e passarão a ir”, disse Francisco Gros, duas vezes
presidente do Banco Central e que trabalha agora para o
Morgan Stanley em Wall Street.
Alguns ganhos no poder de compra com a inflação baixa
estão sofrendo erosão com o boom do crédito ao consumidor. Os banqueiros estimam que 70% dos cheques
pessoais emitidos são pré-datados, uma forma de
crédito ao consumidor inventada na época da inflação
alta. Os pobres também enfrentaram taxas de juros
mensais de 14%-18% em 1995, que caíram para 4%-7% neste ano, para comprar bens de consumo
durável, de
ventiladores a fogões, de televisores a carros usados.
Para compras em seis prestações com juros de 7,5% ao mês, os financiadores atingiriam o ponto de equilíbrio
com uma taxa de 29% de inadimplência. Se a
inadimplência for de apenas 3%, média histórica das
grandes lojas de São Paulo, os lucros chegam a 37%. A
explosão do crédito ao consumidor é financiada pelos bancos. “Muitos bancos estão tentando comprar
financiadoras graças ao spread entre tomar no exterior a
juros baixos e emprestar no Brasil a juros altos, o que
é muito lucrativo devido às distorções de juros
impostas pela política econômica do governo”, diz
o ex-presidente do Banco Central Affonso Celso Pastore.
“Hoje, quem compra uma financiadora recupera seu
investimento muito depressa. Para que o plano de
estabilização avance, restaurando o crescimento econômico, precisamos ter taxas de juros próximas dos
níveis internacionais. Então o mercado de crédito ao
consumidor será muito maior.”
Os problemas de transição levaram a fluxos complicados
de apoio entre o Banco Central, o Tesouro e
instituições financeiras debilitadas, difíceis de
medir devido à opacidade, ao sigilo, e aos atrasos das
contas publicadas. Uma soma das várias operações de resgate, prometidas ou já
realizadas, sugere enormes
deslocamentos de recursos. Os compromissos financeiros
oficiais com salvamentos, fusões, recapitalização,
trocas de dívidas, adiantamentos sobre compras de ativos estatais, perdas do BC e outras formas de apoio do
sistema bancário e da moeda desde o início do Plano
Real podem exceder US$ 100 bilhões. Esse deslocamento de
US$ 100 bilhões causa perplexidade, não apenas porque
boa parte dele escapa à contabilidade monetária e
fiscal convencional, como porque equivale a quase o dobro
das reservas em moeda estrangeira e todo o capital do
sistema bancário (US$ 52 bilhões), mais de um quinto de
todos os seus ativos (US$ 464 bilhões) e um terço de
toda a oferta de moeda (M4). Ele também anima uma
cultura de transferências econômicas desastradas no
centro de processos de longo prazo de inflação crônica. Essa cultura levou o Banco Mundial a registrar
em 1983 que o volume de transferências “é um
traço de tal forma peculiar da economia brasileira que
se pode referir a ela como sendo uma economia de transferências, para
distingui-la das economias de
mercado e de planejamento central”. O Banco do
Brasil costumava registrar enormes lucros de sua Conta Movimento, um enorme balcão de redesconto a juros quase
nulos junto ao Banco Central que no início da década de
80 aproximava-se do tamanho da base monetária. Em 1978,
o fluxo de crédito subsidiado chegava a 54% do total da
receita federal, com mais de um terço de todos os
empréstimos ao setor privado altamente subsidiado.
Funcionários inteligentes e dedicados lutaram muito
durante anos para reduzir e modificar essas distorções. Fizeram-se progressos na redução dos subsídios e no
esclarecimento das contas públicas. Desde a aprovação
da Constituição de 1988, cortaram-se drasticamente os
empréstimos do governo. Contudo, novos esquemas estão
sempre aparecendo e suas distorções podem ter mais
impacto em um clima de inflação baixa. O deslocamento
de recursos para sustentar a moeda e socorrer bancos,
cerca de 17% do PIB, está no mesmo nível do custo
fiscal de recentes resgates de bancos em outros países
latino-americanos, que varia de 12%-13% no México,
Argentina e Venezuela a 20% no Chile do início dos anos
80. Nenhuma economia pode suportar um tal vazamento de
seus recursos de forma contínua. As principais
operações de salvamento brasileiras, já desembolsadas
ou publicamente comprometidas, vêm por meio de uma
confusão de canais fiscais:
· US$ 28 bilhões em trocas com bancos estaduais de
títulos da dívida dos governos estaduais inegociáveis
por títulos federais negociáveis.
· US$ 15 bilhões para recapitalizar o Banco do Brasil,
dos quais US$ 8,7 bilhões já foram desembolsados.
Depois de declarar suas imensas perdas em 1994, a
posição do BB foi mais debilitada ainda por um acordo
político no Congresso, quando o governo, tentando
aprovar a emenda constitucional da reforma da Previdência, concordou em não cobrar US$ 7,6 bilhões
de dívidas não pagas de grandes proprietários rurais
em troca de votos no Congresso.
· US$ 13 bilhões em perdas acumuladas declaradas do
Banco Central de junho de 1994 a dezembro de 1995. A
maioria dessas perdas vêm de diferenças entre os juros
recebidos sobre reservas em moeda estrangeira e juros
pagos sobre dívida pública interna renovados a fim de
evitar que o influxo de fundos estrangeiros inchassem o
mercado de moeda doméstico. Contribuiu também para
essas perdas a diferença entre as taxas de juros de
mercado pagas pelo BC sobre depósitos do Tesouro e os
juros baixos recebidos sobre seus papéis do Tesouro.
· US$ 13 bilhões em novos empréstimos federais aos
governos de estados para que eles possam vender ou
liquidar bancos estaduais, ou recapitalizá- los se o
Estado puder pagar metade do custo da reestruturação.
· US$ 15 bilhões em empréstimos de emergência do PROER, Programa de Estímulo à Reestruturação e ao
Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional do Banco
Central, financiados pelos depósitos compulsórios de
outros bancos, para reestruturar o balanço patrimonial
de bancos privados falidos, a fim de fundi-los com outros bancos.
· US$ 13 bilhões em empréstimos do Tesouro aos
governos estaduais para pagar empréstimos devidos a
bancos estaduais, inclusive US$ 7,5 bilhões a São Paulo
para pagar parte da dívida do Estado para com o Banespa.
· US$ 7,5 bilhões do BNDES como adiantamento contra a
compra dos aeroportos e ferrovias de São Paulo para
posterior privatização; o adiantamento seria usado para
pagar os empréstimos do Banespa ao governo estadual. O
preço anunciado de US$ 3,6 bilhões a ser pago pelo
BNDES pela Fepasa é várias vezes maior que seu valor avaliado.
· Além desses compromissos específicos anunciados, uma
grande parte dos 12 bilhões em empréstimos overnight no
mercado interbancário é tomada pelo Banco do Brasil e a
CEF para ser reemprestada a bancos com dificuldades para
fechar seus balanços diários. Outra grande fatia de US$
6 bilhões vai em empréstimos de liquidez para bancos
com problemas.
Recentes crises em instituições de poupança e
empréstimo na Escandinávia, no Japão e nos Estados
Unidos mostram que o custo final de uma operação de
salvamento bancária é muitas vezes maior que a
estimativa original. Embora estejam ausentes da maioria
das contas fiscais, essas operações de salvamento podem
ser vistas de uma perspectiva mais ampla. No último ano, ergueu-se um forte protesto no Japão contra o uso de US$
6,3 bilhões em dinheiro dos contribuintes para resgatar
sete jusen (bancos hipotecários) à beira da falência,
aos quais cooperativas agrícolas politicamente poderosas
tinham tomado emprestado muito e que gangues criminosas
tinham saqueado. Mas essa foi a única operação desse
tipo ocorrida no Japão durante a atual crise bancária,
envolvendo apenas 0,14% dos US$ 4,5 trilhões em
empréstimos do sistema bancário. Desse total, de 10 a
20% são considerados agora irrecuperáveis graças ao
colapso dos preços dos imóveis e ações no início da
década de 90. Enquanto isso, a opinião pública e os
políticos brasileiros têm sido mais passivos diante de
operações de salvamento que podem envolver dezesseis
vezes mais dinheiro que o resgate dos jusen, em um
sistema bancário com apenas um décimo dos ativos do Japão. Os brasileiros são mais passivos devido às
enormes pressões para salvar empregos em bancos e
governos e rolar dívidas públicas e privadas para um
futuro distante.
Os lucros da inflação que mantinham bancos e governos solventes, facilitando os arranjos
políticos, quase
desapareceram desde a introdução do Real em julho de
1994. O imposto inflacionário transferido da população
para os bancos caiu de US$ 9,8 bilhões em 1993 para
apenas US$ 460 milhões em 1995. As famílias mais pobres
ganharam enormemente em poder de compra com a queda da inflação, melhorando a distribuição de
renda. Os
incentivos para acabar com a inflação crônica
continuam altos para a população brasileira como um todo, menos para banqueiros e
políticos, bem como para
bancários e funcionários públicos, cujas fileiras
incharam na década passada de inflação e poderiam
perder seus empregos em um regime fiscal mais apertado.
Partes essenciais do sistema clientelista brasileiro são
os bancos estaduais e federais brasileiros, que geram 55%
de todos os empréstimos e formam agora uma enorme lata
de lixo financeira, cheia de recursos perdidos e ativos irrecuperáveis, criados muitas vezes por motivos
políticos. Depois de anunciar perdas de US$ 12 bilhões
para 1995-96, expurgando um grande acúmulo de créditos
duvidosos de seu balnaço patrimonial, a nova direção
do Banco do Brasil foi elogiada por sua coragem, dadas as
dificuldades que enfrenta para enxugar e reestruturar as
operações do banco. Em conseqüência desses prejuízos, o Banco do Brasil perdeu seu lugar de maior
instituição financeira do país para a CEF, que tem
seus próprios problemas. Com o peso de 115 mil
funcionários e três mil agências, a nova
administração reformista do banco, chefiada por um ex-presidente do Banco Central, foi bloqueada pela
resistência política e sindical em seus planos de
cortar efetivos e fechar agências deficitárias. O Banco
do Brasil reagiu a sua perda em 1986 de funding gratuito
da Conta Movimento tentando tornar-se um conglomerado financeiro, entrando nos negócios de leasing,
corretagem, seguros e cartão de crédito. Mas foi
forçado a adotar uma tecnologia ultrapassada de
informática fornecida pela Cobra, uma empresa estatal em
vias de falir, e foi sobrecarregado ainda pela cultura
burocrática e pelos direitos adquiridos de funcionários
ganhando altos salários que resistiram à mudança. Porém, a credibilidade institucional do Banco do Brasil
é tanta que, apesar desses problemas, ganhou depósitos
em uma “fuga para a qualidade” em 1995-96,
quando outros bancos tiveram problemas.
No âmago de um sistema bancário altamente concentrado,
cinco bancos governamentais detêm 45% de todos os ativos
e os seis maiores bancos privados (Bradesco, Unibanco, Itaú, Bamerindus, Real e
BCN) outros 22%. Os custos
operacionais (8,3% dos ativos totais) estão entre os
mais altos do mundo, comparadas com 3,2% nos Estados Unidos, 2,3% na Índia e 1% na Alemanha e no
Japão. No
início deste ano, as contas do BC mostraram que 16% de
todos os empréstimos bancários ao setor privado estavam
com pagamentos atrasados ou eram irrecuperáveis, apesar
do crescimento de dois terços do portfólio de
empréstimos desde janeiro de 1994. Enquanto os bancos
mais fracos rolam seus créditos podres, os mais fortes
encolhem seus balanços patrimoniais em termos reais e
fazem provisões para inadimplências. “É um mau
sinal quando os bancos expandem seus ativos sob essas
condições”, disse um funcionário do BC.
“Isso significa que muitos bancos estão rolando
empréstimos ruins e fazendo novos a firmas desesperadas
sem perspectiva de pagar as taxas de juros punitivas de hoje.” Um novo estudo da FGV mostra
que, entre o
último ano inteiro de inflação alta (1993) e o
primeiro de inflação baixa (1995), as provisões para
créditos duvidosos dos seis maiores bancos privados
aumentaram de US$ 273 milhões para US$ 3,7 bilhões, ou
27% de seu patrimônio líquido. Os custos pessoais e
administrativos continuaram subindo e as rendas dos
fluxos de pagamentos despencaram de US$ 5,1 bilhões em
1993 para apenas US$ 344 milhões em 1995. Esse
desempenho seria muito pior se o Banespa e dois dos seis
maiores de 1994 -- Nacional e Econômico --não tivessem
sido excluídos da classificação de 1995, depois de
caírem nos braços do BC, que absorveu seus créditos
ruins e jogou outros US$ 13 bilhões em suas carcaças
para fundi-los com outros bancos, em meio a escândalos
de fraude e desvio de ativos. Ademais, o Bamerindus,
sexto maior banco brasileiro, vem lutando para sobreviver
com apoio do BC, apesar de um problema de liquidez de US$
1,9 bilhão.
Muito tem-se debatido sobre os US$ 15 bilhões em
operações de resgate do PROER para apoiar fusões de
bancos falidos, principalmente do Nacional e Econômico,
a fim de torná-los instituições mais fortes. Tal como
na Argentina no início dos anos 80, os bancos com os
maiores portfólios de empréstimos foram forçados assim
a financiar o resgate de bancos com problemas mantendo
reservas altas, de forma que o BC pudesse conceder
empréstimos de emergência. Dos 271 bancos brasileiros,
58 sofreram intervenção ou liquidação pelo BC ou
mudaram de donos nos últimos dois anos. Destes, cinco
bancos estaduais, incluindo o Banespa, e 26 bancos
privados ficaram sob administração do BC. Outros 22
mudaram de donos sem ajuda do PROER, cujos empréstimos
servem para que os novos donos limpem os balanços dos
bancos falidos durante as operações de fusão. Segundo
uma fórmula desenvolvida em crises bancárias anteriores
no Chile, Japão e Estados Unidos, os ativos podres do
banco falimentar são assumidos pelo governo como um
“banco ruim, enquanto que os ativos viáveis,
depósitos e rede de agências são assumidos pelo novo dono, que pode devolver outros créditos ao “banco
ruim” se eles não produzirem receita. Eles exigiram
colaterais com valor nominal de 120% para empréstimos do PROER, mas aceitaram como garantias títulos depreciados
do governo, conhecidos como “moedas podres”,
dos quais US$ 75 bilhões são a pagar, comprados a
40%-60% de seu valor nominal em mercados secundários.
Essa engenharia financeira permitiu que o “banco
ruim” do Nacional, que faliu com um buraco de US$
5,4 bilhões em seu balanço patrimonial, registrasse
lucro após reavaliar hipotecas imobiliárias erodidas
pela inflação, compradas com 58% de desconto por US$
3,2 bilhões, em seu valor nominal de US$ 7,8 bilhões,
segundo os advogados dos ex-donos. Ela deu também lucros
inesperados aos bancos que eliminaram de seus balanços
essas dívidas governamentais que nunca foram pagas ou
cujo valor foi dilapidado pela inflação. Os resultados
financeiros dos maiores bancos no primeiro semestre de
1996 teriam sido piores sem a venda de cerca de US$ 5
bilhões em moedas podres a “bancos ruins” sob
intervenção do BC, liderados pelos US$ 2 bilhões
vendidos pelo Bradesco, e de empréstimo interbancário
sem riscos para dar fundos ao Banespa, com o Banco do
Brasil atuando como intermediário. O PROER dá ao BC
novos poderes para intervir em bancos e responsabilizar
auditores por não registrar irregularidades financeiras.
O tempo dirá se ele pode melhorar a supervisão dos
bancos com esses novos poderes.
O Banco Central como espantalho
Roberto
Campos, ministro do Planejamento na década de 1960,
chamou o Banco Central de “o monstro que
fabriquei”. O BC está lutando agora para abandonar
seu papel histórico de cúmplice da inflação alta. Em
Lanterna na popa (1994), Campos afirma que o BC
“desviou-se de seu papel pretendido de defensor
intransigente da moeda para financiar os déficits do
Tesouro e agravar as incertezas do mercado financeiro com
uma torrente de normas e instruções
regulatórias”. De acordo com Campos, a
“diarréia normativa” do BC produziu 4.692
mudanças de regulamento de março de 1985 a novembro de
1992.
Gerir uma crise bancária na escala das atuais
dificuldades brasileiras seria uma tarefa assustadora
para bancos centrais muito mais fortes, como o Federal
Reserve, o Bank of England ou o Bundesbank. O fato de
essa crise não ter levado até agora a um pânico
financeiro geral ou ao colapso deve-se à coragem e à
criatividade de um pequeno grupo de funcionários do BC
que cometeram erros, mas conseguiram manter o sistema intacto. O preço da salvação temporária tem sido o
desperdício, a injustiça e problemas para o futuro, mas
as coisas poderiam ser piores. A crise dos grandes bancos
privados pode estar chegando ao fim, mas espera-se a
falência de outros bancos menores, ao mesmo tempo em que
os problemas dos bancos estaduais e federais continuam
sem solução e exigirão diretrizes firmes e contínuas
ao longo de sucessivas administrações presidenciais.
Os problemas institucionais do Banco Central estão no
centro dos esforços para estabilizar a economia
brasileira e apenas começam a ser discutidos em debates públicos. São
eles: (1) fraqueza política; (2) excesso
de funções; (3) distorções em sua estrutura de pessoal; (4) frouxa supervisão dos
bancos.
1. Fraqueza política.
Na desordem dos planos
de estabilização fracassados desde 1985, os catorze
presidentes do BC no leme do sistema financeiro do país
parecem espantalhos que os pássaros aprenderam a ignorar. Eles recebem ordens políticas e suas decisões
podem ser alteradas pelo presidente da República ao
fazer acordos com governadores e líderes do Congresso.
Sob protesto, os presidentes do BC cedem dinheiro sob a
ameaça de uma crise financeira geral e da perda de
emprego de protegidos dos líderes políticos.
2. Excesso de funções. O BC tem sido, em geral,
capaz de cumprir os objetivos de curto prazo da política monetária. Quando o governo quer inflação a fim de
pagar suas contas, o BC produz inflação. Quando o
governo quer dinheiro curto, o BC produz dinheiro escasso, mesmo com taxas de juros
suicidas. Seu fracasso
no papel de guardião da estabilidade dos preços e da
integridade do sistema financeiro deve-se tanto à
fraqueza política quanto ao excesso de
responsabilildades em muitas áreas. Até o final da
década de 80, o BC operava 32 programas de desenvolvimento, tais como empréstimos à agricultura e
a pequenos negócios, financiados quase que totalmente
por emissão de moeda. Ainda hoje, as funções
tradicionais de um banco central de administrar as
emissões de moeda, comprar e vender dívida pública e
controlar as operações com moedas estrangeiras competem
com a responsabilidade enorme e negligenciada de
supervisionar 4.875 bancos, fundos, corretoras e outras
firmas financeiras, públicas e privadas.
3. Estrutura de pessoal. O BC tem seis mil funcionários, dos quais quatro mil trabalham num
imponente prédio de Brasília e o resto em agências em
outras grandes cidades. Diz Ibrahim Eris, que na sua
gestão na presidência do Banco Central (1990-91)
implementou o Plano Collor, congelando 40% dos ativos do
sistema financeiro: “Tínhamos funcionários demais.
Uns poucos trabalhavam muito. Muitos não faziam o suficiente. Nosso departamento de pesquisa era
fraco. O
salário era baixo. Um diretor podia ganhar quatro vezes
mais no setor privado”. Nenhum concurso foi
realizado de 1979 a 1993. Agora, está diminuindo a
quantidade de gente qualificada, à medida que um número
cada vez maior de funcionários antigos se aposenta. Porém, muitos funcionários novos também estão
deixando o banco porque os vencimentos são baixos.
Durante a gestão de Eris, o número de inspetores foi
cortado em 15%. Atualmente, apenas 632 inspetores estão
envolvidos diretamente na supervisão de um sistema
financeiro complexo e volátil. Ademais, o tempo gasto em
diferentes tipos de supervisão é mal distribuído.
Somente 0,5% do tempo dos inspetores é dedicado à CEF,
que detém 17% de todos os ativos do sistema bancário.
Os enormes problemas do Banco do Brasil absorvem apenas
9% do tempo, cerca da metade da atenção dada aos consórcios, que respondem por apenas 0,3% dos ativos do
sistema financeiro. 4. Supervisão dos bancos.
“A supervisão dos bancos está sujeita a tanta
pressão política quanto a política monetária”,
disse recentemente Gustavo Loyola, atual presidente do
BC. “Se o Banco Central perder suas
responsabilidades de supervisão, a fiscalização dos
bancos pode se tornar pior se for criado um órgão
regulador ainda mais fraco no atual ambiente institucional.”
Contudo, o papel de espantalho do BC
perdeu qualquer credibilidade que porventura tivesse com
os escândalos do Econômico e do Nacional.
Um relatório “secreto” do Tribunal de Contas
da União (TCU) sobre as operações do Nacional e do Econômico, vazado para a
imprensa, informa que “o
BC acompanhou por vários anos as reiteradas práticas
irregulares sem, contudo, adotar providências efetivas
que salvaguardassem o público investidor, os mercados
financeiro e de capitais, as instituições oficiais de
crédito e o fisco, da contabilidade falseada, dos
balanços maquilados”. Documentos internos
examinados pelo TCU mostram que os inspetores do Banco
Central em Salvador e Belo Horizonte, onde ficavam as
sedes do Econômico e do Nacional, tinham repetidamente
informado aos seus superiores em Brasília que ambos os
bancos estavam perto da falência já em 1987. Em vez de
tomar medidas corretivas, as autoridades do BC decidiram
fechar os olhos ou esconder essas irregularidades.
No Econômico, “em nenhum momento fez-se alguma
coisa para regularizar créditos [em atraso] e a
contabilização de receitas indevidamente
registradas”, citando inspetores do BC que em 1989 registraram: “Esse quadro não é novo e vem sendo
pintado com cores mais negras ao longo dos anos em
decorrência da falta de atitudes saneadoras”. De
acordo com o TCU: “Uma ação mais tempestiva do BC
possivelmente teria evitado que se chegasse ao extremo de emprestar-se ao Banco Econômico quebrado a enorme
quantia de US$ 5,4 bilhões”. Os funcionários do BC
que assumiram o Econômico em agosto de 1995 encontraram
no cofre pessoal de seu presidente e principal acionista,
Angelo Calmon de Sá -- ex-ministro da Indústria e ex-presidente do Banco do Brasil -- uma lista escrita à
mão de US$ 2,4 milhões em contribuições para a
campanha eleitoral de 25 candidatos a eleições
estaduais e federais, dos quais US$ 1,1 milhão para o ex-governador e senador Antônio Carlos
Magalhães, chefe
político da Bahia.
O Banco Nacional colocou-se em sexto lugar em tamanho e
segundo em lucratividade em 1994. Declarava lucros de US$
140 bilhões sobre ativos de US$ 11 bilhões, antes da
revista Veja revelar que o banco falido acrescentava US$
6,7 bilhões de ativos falsos a sua carteira de crédito,
a maior fraude bancária da história das finanças mundiais. Funcionários envergonhados do BC ainda estão
tentando explicar como um grande banco conseguiu inventar
repetidamente empréstimos frios desde 1986, espalhados
por 652 contas falsas em centenas de agências. Um ex-executivo da
KPMG-Peat Marwick, a firma internacional
que fez a auditoria das contas do Nacional nas duas
últimas décadas, explicou que “a maioria das
grandes fraudes são feitas pela alta direção. O acesso
através do computador a essas contas estava bloqueado
por códigos especiais. As leis bancárias brasileiras
foram adotadas em 1964, antes da disseminação do uso de computadores. A supervisão do Banco Central
concentra-se
em ver se o preenchimento dos papéis reguladores é
feito corretamente e não em verificar o que está
realmente acontecendo dentro do banco”. Depois de
107 inspeções do Nacional desde 1987, os auditores do
BC registraram em 1992: “Constata-se que o Nacional,
apesar da grave crise que atravessa o país, consegue
manter a postura de um banco comercial tradicional”.
Em 1995, meses depois que o BC deu ao Nacional um
empréstimo de emergência de US$ 5 bilhões, seus
técnicos afirmaram: “O Banco Nacional não enseja
risco ao mercado”.
Em anos recentes, tem acontecido um debate intenso, tanto
no Brasil como em outros países, sobre se um banco
central deve ser independente ou não do governo, de
forma que o objetivo da estabilidade monetária possa ser
perseguido sem interferência política, e se a
supervisão dos bancos deve ser função do banco
central, ou de um órgão independente. No entanto, a
experiência de muitos lugares mostra que essas
formalidades estruturais são menos importantes, em
termos de crescimento e inflação, do que a vontade
política de alcançar a estabilidade fiscal e institucional. Tendo em vista a instabilidade
contínua,
é difícil contrapor-se ao argumento de Gustavo Loyola
de que “só se conseguirá um Banco Central
independente quando as contas do governo estiverem organizadas. De outra forma, qualquer ação independente
nossa seria esmagada por uma crise fiscal. O Banco
Central está atualmente financiando o Tesouro com seu
próprio capital, o que é um dos motivos porque
enfrentamos o problema da descapitalização”.
O BC tem um balanço patrimonial de cerca de US$ 130 bilhões, em comparação com os US$ 80 bilhões da CEF e
outros tantos do Banco do Brasil, os dois maiores bancos estatais, e os US$ 29 bilhões do
Bradesco, o maior banco privado. Mas a qualidade dos ativos do Banco Central
está se deteriorando rapidamente. Seu balanço está
cheio de dívidas podres absorvidas para salvar bancos
privados em dificuldades, em troca de títulos federais negociáveis. Mesmo sem considerar esses ativos ruins,
seu patrimônio líquido é atualmente negativo (-US$ 2,5 bilhões), depois das perdas de US$ 13 bilhões entre
julho de 1994 e dezembro de 1995, devido ao descasamento
de ativos e passivos. Os funcionários do BC expressam
preocupação com as perdas crescentes e a
descapitalização acelerada. O Banco Central do Chile
teve grandes perdas com suas operações de resgate na
crise bancária do início dos anos 80, tornando mais
complicado reduzir as taxas de juros e a inflação, mas
foi salvo de maiores dificuldades por uma política
fiscal apertada e poupança maior gerada por fundos de
pensão privados. O sistema político do Brasil recusa
até agora proporcionar essa rede de proteção.
O que significa a descapitalização do Banco Central? Um
banco central descapitalizado perde a credibilidade
necessária para implementar uma política monetária e,
especificamente, não terá ativos negociáveis
suficientes para absorver o excesso de dinheiro da
economia a fim de conter a inflação e proporcionar
liquidez de emergência ao sistema financeiro. Para
salvar bancos e evitar o inchaço inflacionário da
oferta de moeda pelo influxo de reservas em moeda estrangeira, o BC tomou emprestado em moeda local o
equivalente a US$ 53 bilhões nos mercados financeiros
domésticos desde o início do Plano Real, além de
outros US$ 46 bilhões levantados pelo Tesouro para
financiar seus déficits. Em outras palavras, as
autoridades federais alavancaram mais de um ano de
receitas tributárias (US$ 90 bilhões) em empréstimos
de curto prazo, acelerando no início de 1996. Com taxas
de juros de 15%-20% anuais, esses empréstimos tornam-se
uma máquina poderosa de expansão monetária para pagar
dívidas vencidas, um processo de auto-alimentação
movido por uma conta de juros crescentes. O jogo torna-se
mais arriscado com o descasamento entre os juros baixos
obtidos sobre as reservas em moeda estrangeira e os juros
altos pagos sobre a dívida pública doméstica
contraída para esterilizar os influxos de capital.
Uma diferença crítica do México é que o Brasil, na realidade, não tem um, mas três bancos
centrais. O
Banco Central nasceu da barriga do Banco do Brasil, que
continua a exercer algumas das funções de um banco
central. O terceiro banco central é a CEF, que além das
atividades bancárias, administra seis loterias nacionais
e onze fundos especiais de previdência e de poupança
forçada com pouca transparência ou supervisão, que
movimentam juntos volumes de dinheiro iguais a duas vezes
o orçamento federal. A atual crise bancária gerou uma
divisão de trabalho entre os três bancos centrais. O BC
salva e funde instituições financeiras privadas e os
outros dois socorrem bancos e governos estaduais. Os
três bancos centrais parecem-se mais com órgãos do
governo disfarçados de bancos para distribuir
transferências financeiras. O peso das transferências
na economia brasileira ficou mais concentrado pelas
provisões da Constituição de 1988, em cuja
elaboração Fernando Henrique e Mário Covas, então
senadores por São Paulo, tiveram papel importante. As
transferências de receita aos estados e municípios
quase dobraram. Criaram-se mais de mil municípios novos
a fim de receber essas transferências, mesmo em lugares
onde os tributos locais não passam de 10% da receita da municipalidade. A estabilidade de emprego e as escalas de
salário determinadas pela Constituição dobraram os
gastos com pessoal do governo federal desde 1988, fazendo
com que Fernando Henrique e Covas, agora como presidente
e governador, se esforcem para alterar o texto constitucional.
Tendo em vista essas dificuldades institucionais, parece
haver uma necessidade de voltar a formas mais simples de
banco central, em que ele seja um órgão independente e especializado, dedicado a administrar a oferta de moeda e
o câmbio. A supervisão de bancos deveria ficar com
outro órgão independente, como em muitos outros países. Dever-se-iam criar salvaguardas institucionais
para proteger a independência e a integridade desses órgãos. Não se trata de tarefa
fácil, mas não parece
haver outra alternativa.
O Plano Real precisa
ser aprofundado
O que a
sociedade tem a ganhar com a crise bancária atual é a
revelação de toda a amplitude dessas dificuldades institucionais, geradas por décadas de inflação
crônica, dando-nos uma compreensão mais profunda do
tempo e da coragem necessários para alcançar a
estabilidade política e econômica. Um esforço decidido
para enfrentar esses problemas traz consigo suas recompensas, fortalecendo a credibilidade de um
governo.
Também pode ganhar tempo e desenvolver um ímpeto próprio. Estão em andamento acordos com os governos
estaduais para novos empréstimos federais em troca de
participação em bancos e empresas estaduais que
poderiam posteriormente ser vendidos ou liquidados.
Nesses acordos há sempre o perigo de os governos
estaduais deixarem novamente de pagar suas dívidas,
levando a outro ciclo de renegociação por seus sucessores, e que os funcionários das empresas públicas
consigam bloquear a privatização por meio de
mobilizações políticas. Mais fracassos desse tipo
serão um enorme revés para o Brasil. A credibilidade é
conquistada pela persistência. O país ainda não passou
por esse teste de um consenso anti-inflação.
O Plano Real não fracassou. O que ele precisa agora é
de um esforço coerente e corajoso para aprofundá-lo. A
questão imediata é a sobrevivência do capitalismo de
Estado com seus privilégios caros e arraigados. O
desafio ganha urgência com o ciclo eleitoral, a
acumulação de juros, o enfraquecimento da balança comercial, as pressões inflacionárias sobre uma moeda
sobrevalorizada e as prioridades confusas do presidente
Fernando Henrique, em especial sua tentativa de garantir
a reeleição. Até agora, ele conquistou respeito e
afeição graças a sua decência de caráter, sua
eloqüência em favor da modernização e da justiça
social orientadas para o mercado, e porque deu ao país
um governo honesto que significa uma mudança
esperançosa em relação às gangues e escândalos do
passado recente. Ele relembra sempre aos brasileiros que
não é um salvador e que as mudanças necessárias para
consolidar a democracia e a estabilidade só podem ser
alcançadas ao longo de vários anos e por governos sucessivos. Porém, ao buscar essas
mudanças, Fernando
Henrique tem confiado demais em seu charme pessoal e tem
sido tímido ao tratar com os políticos dos quais
precisa obter concessões para consolidar o regime de
inflação baixa necessário para sustentar o crescimento econômico, para reconstruir as instituições públicas
e reavivar o investimento público.
A primeira fase do Plano Real foi relativamente fácil
porque as decisões eram tomadas por um pequeno grupo de
técnicos que liberaram os preços e as importações,
sustentaram uma nova moeda sobrevalorizada com grandes
reservas e altas taxas de juros e prometeram uma reforma
fiscal. Estamos agora na segunda fase do Plano Real.
Escolhas difíceis devem ser feitas por milhares de
pessoas e apoiadas por toda a sociedade e as promessas
precisam ser mantidas para deter o vazamento fiscal e
sustentar a credibilidade. Os brasileiros ainda precisam
ser convencidos de que esses alvos precisam e podem ser atingidos. Mas os esforços do presidente para obter
apoio da comunidade política a fim de alcançar
equilíbrio fiscal e abolir a inflação crônica foram
solapados por cinco grandes erros cometidos em seus
dezoito primeiros meses no cargo:
1. Ainda que tenha ocupado o Ministério da Fazenda
durante um ano antes de lançar o Plano Real, ele deixou
de usar os três meses entre sua eleição e a posse para
preparar e apresentar ao Congresso propostas específicas
para o equilíbrio fiscal e a consolidação do Real.
Quando essas propostas foram finalmente apresentadas,
meses depois, eram mais fracas do que o necessário e o
ímpeto político obtido com sua vitória eleitoral
avassaladora já diminuíra.
2. Uma iniciativa política mais forte foi perdida pelas
freqüentes viagens do presidente ao exterior durante os
primeiros quinze meses de seu governo, distraindo sua
atenção e a do público de seu programa legislativo e
deixando mais espaço de manobra para seus oponentes no
Congresso. 3. Em vez de criar novas oportunidades para a
federalização dos bancos estaduais e a rolagem
contínua das dívidas dos estados, deveria ter
consolidado a estrutura fiscal e financeira do
federalismo brasileiro oferecendo ajuda aos governadores
somente se eles primeiro privatizassem ou liquidassem os
bancos estaduais. O Banco Mundial está emprestando
dinheiro a governos regionais da Argentina e do Brasil
com esse objetivo.
4. As manobras prematuras do presidente para mudar a
Constituição a fim de que possa concorrer à
reeleição em 1998, que começaram logo depois de sua
posse em janeiro de 1995, geraram um foco a mais de
perturbação na política brasileira e prejudicaram as
chances de reforma em seu primeiro mandato. Os
presidentes Carlos Menem da Argentina e Alberto Fujimori
do Peru conseguiram mudanças constitucionais desse tipo
em anos recentes somente depois de levarem a cabo
programas de estabilização dolorosos que continuam hoje, ambos baseados em um consenso
anti-inflação muito
mais forte que o do Brasil. Fernando Henrique ainda não
passou nesse teste e tem muito caminho pela frente.
5. Em democracias de todo o mundo, os governos nacionais
tendem a perder eleições de meio de mandato, em
especial eleições municipais em que predominam as
questões locais e as personalidades. Em vez de ficar
distante dos pleitos para prefeito de outubro de 1996 e concentrar-se nas questões
nacionais, o presidente
mergulhou tardiamente na campanha municipal de São
Paulo, já com três candidatos fortes, para colocar em
jogo o prestígio de seu governo e seu partido na
candidatura do ministro do Planejamento José Serra,. É
provável que o resultado dessa eleição enfraqueça
politicamente Fernando Henrique para o resto de seu
mandato de quatro anos e possa levar a uma perda de apoio
de outros partidos.
O Plano Real, se quiser progredir e ter sucesso definitivo, não pode permanecer como propriedade
eleitoral de um único político. A oportunidade e a
responsabilidade por alcançar a estabilidade política e
econômica devem ser compartilhadas. O cenário político
brasileiro está ficando mais confuso e agitado com a
perspectiva de Fernando Henrique fazer barganhas com a
austeridade fiscal exigida pelo Plano Real a fim de obter
apoio dos governadores e do Congresso para mudar a
Constituição e tornar a reeleição possível. Esse
tipo de barganha relembraria as concessões feitas por
José Sarney durante a Assembléia Constituinte para
obter um mandato de cinco anos. Em vez disso, o
presidente poderia trocar sua opção evanescente de
reeleição por um apoio firme e amplo ao aprofundamento
do Plano Real que lhe garantiria um lugar reverenciado na
história do Brasil e aumentaria as perspectivas de uma
aceleração do crescimento econômico e do
desenvolvimento político. Ele poderia dizer:
“Somente buscarei a reeleição se o Congresso não
aprovar medidas que garantam a viabilidade e a
continuidade do Plano Real. Se o Congresso aprovar essas
medidas e outros candidatos se comprometerem com reformas futuras, minha candidatura para um segundo mandato não
será necessária”. Na experiência recente das
poucas democracias que permitem a reeleição presidencial, o segundo mandato é quase sempre uma
decepção. Isso vale nos Estados Unidos para Eisenhower,
Nixon e Reagan, assim como na Venezuela, no retorno ao
poder de Carlos Andrés Perez e Rafael Caldera. Um
triunfo mais duradouro seria uma consolidação mais
ampla do governo responsável que o povo brasileiro buscou, e só conseguiu
parcialmente, nas eleições de
1990 e 1994. O governo responsável só virá para ficar
se os cidadãos assim exigirem e não perderem a esperança.
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