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Braudel
Papers - Nº 19, 1996
Os
avanços em transportes deram ao homem acesso à modernidade. No
entanto, a atual decadência dos sistemas
de transporte parece ameaçar conduzir a modernidade a um recuo. O Brasil se encontra nesta
encruzilhada. A
deterioração da rede de transportes do país inferniza
a vida de nossas grandes cidades e dificulta o
crescimento econômico, o comércio com outros países e
a expansão das fronteiras agrícolas.
É difícil achar algum ramo dos
transportes que não atrapalhe a qualidade de vida e
aumente o célebre Custo Brasil. O custo do agravamento
da decadência do setor sairá muito mais caro do que os
maciços investimentos necessários para a retomada do
caminho da modernização.
O Brasil luta hoje para evitar retroceder a níveis de
tecnologia mais baixos mesmo tendo se tornado, no final
do século XX, a primeira nação continental a depender
dos carros e caminhões para desenvolver sua economia e
unir seu território. Essa conquista foi tão importante
para o Brasil quanto foi o desenvolvimento da navegação
transatlântica para a Europa há cinco século atrás e
a abertura de canais na China há quase mil anos.
Ao tentar construir ferrovias no século 19 e manter
atualmente um moderno sistema rodoviário, o Brasil
enfrenta a clássica dificuldade de manter uma infra-estrutura de transportes complexa e cara juntamente
com baixas densidades populacionais. "Já que
ferrovias são econômicas apenas em áreas densamente povoadas, seu grau de utilização medido em metros de
linha ferroviária por quilômetro quadrado, é baixo em
países com povoamento esparso, mesmo naqueles com
níveis tecnológicos elevados", observou o
economista dinamarquês Ester Boserup no seu livro,
Population and Technological Change. "Países com
extensas malhas ferroviárias possuem níveis
tecnológicos elevados hoje em dia, enquanto quase todos
os países com uma pequena malha ou nenhuma possuem um
nível tecnológico relativamente baixo". Um país
com a riqueza natural do Brasil é capaz de manter uma
rede de transporte extensa e complexa. Por volta de 1913
o Brasil já havia construído o décimo maior sistema
ferroviário do mundo, mas esta e outras formas de infra-estrutura de transporte estão rapidamente decaindo
devido à falta de investimento e manutenção. Boserup acrescentou: "Em todos os períodos da história
humana profundas diferenças têm existido entre
sociedades que se desenvolveram rapidamente, sociedades estagnadas, e sociedades que passaram de níveis mais
elevados para mais primitivos". O Brasil precisa
evitar esse tipo de retrocesso.
Até o século XVIII, os altos preços de transporte
impediam que a maior parte dos alimentos fosse
movimentada para além de 15 Km. Escreveu Fernand Braudel, em O jogo das
trocas, que na Europa pré-industrial: "quando mercadorias viajavam, elas
naturalmente aumentavam de preço proporcionalmente ao
tamanho da viagem". As ferrovias abriram novos
horizontes por toda a parte, mas no Brasil custos de
transporte altos e a falta de capital humano e financeiro
ajudaram a alimentar tendências inflacionárias de longo prazo. De acordo com o historiador econômico Nathaniel
Leff: "não havia praticamente nenhuma construção
de canal e os rios do país permaneciam sem melhorias...
Preços deprimidos no setor de agricultura doméstica refletiam-se em pequeno valor-marginal para o produto do
trabalho e repetidamente numa substituição generalizada
de desocupação por renda monetária. Altos preços de
transporte para cargas de gêneros alimentícios também
tiveram importantes efeitos intersetoriais. O grau
exagerado de variância de preço por distância em
mercados regionais limitou a capacidade da economia de
recorrer a suprimentos distantes em face da crescente demanda. A expansão da demanda agregada gerou
conseqüentemente pressões inflacionárias".
O isolamento do interior brasileiro da economia mundial
criava obstáculos assustadores. Até 1915, quando o
então Col. Cândido Rondon terminou de construir uma
linha telegráfica e uma trilha de 800 milhas do Rio
Madeira até Cuiabá, capital do Mato Grosso, um viajante
vindo do porto de borracha de Santo Antônio, maior fonte
de receitas do estado, só poderia chegar a Cuiabá,
depois de uma viagem de barco durante inúmeros meses.
Seguiria o curso do Amazonas até o Atlântico, atingindo
Buenos Aires, e então rumaria para o norte pelos rios
Paraná e Paraguai até chegar a seu remoto destino.
Apenas nos anos cinqüenta o caminho ao longo da linha
telegráfica se tornou uma estrada, agora conhecida como
BR-364, ao mesmo tempo que o acesso por terra às cidades
nortistas de São Luiz e Belém foi estabelecida pela
rodovia Belém-Brasília. Tragicamente, essa e outras
importantes rodovias são tão mal conservadas que estão
se tornando um obstáculo ao transporte eficiente.
Ao longo dos últimos 160 anos, engenheiros, políticos e
estrategistas militares brasileiros têm demonstrado
engenhosidade e persistência ao elaborar ambiciosos
planos de transporte para superar as barreiras naturais e
econômicas à integração territorial. O Ministério
dos Transportes registrou não menos do que 27 planos
publicados entre 1838 e 1973. O Plano Rebelo (1838)
propôs três caminhos imperiais que ligariam a capital,
Rio de Janeiro, ao Pará, Mato Grosso, e Rio Grande do Sul. O Plano Moraes (1869) defendeu uma rede de
ferrovias, canais e rios navegáveis inter-conectados. O
Plano Rebouças (1874), inspirado pelas rodovias
transcontinentais norte-americanas, desenhou um sistema
interligado leste-oeste de 10 rodovias cruzando o Brasil
em traçados paralelos. Apesar das muitas dificuldades e falhas, a mística visionária desses planos foi
recuperada na criação de extensas ferrovias e sistemas
rodoviários no século seguinte. Os fiascos, porém,
tiveram mais repercussão pública do que os sucessos.
O transporte ferroviário e fluvial era regido por um
emaranhado de leis e regras da década de 1930 que
desestimulavam seu emprego. A excessiva interferência do
Estado nestes dois sistemas de transportes, que para cargas, na maioria das
situações, são preferíveis ao rodoviário, acabou por determinar a sua utilização
apenas quando não havia outra opção. Ficaram restritos
a certos tipos de mercadorias como grãos, derivados de petróleo,
cimento, produtos siderúrgicos e minério,
não captando cargas como máquinas, equipamentos e veículos. Os transportes utilizam 20% da energia
consumida no país, sendo que destes, somente os
veículos nas estradas respondem por 90% da energia usada
nos transportes. Um caminhão de tamanho médio consome
de 6 a 25 vezes mais energia por tonelada-quilômetro
útil do que a navegação e o dobro das ferrovias para
conduzir o mesmo peso.
O custo da negligência e do atraso é alto. Nos Estados Unidos, uma tonelada de grãos chega ao porto
exportador,
via ferrovia, por US$9; no Brasil, o custo de transporte rodoviário, varia entre US$25 a US$40, com os custos de
transporte freqüentemente representando 8%-15% do preço
final de exportação. Além disso, nos portos de Santos
e Rio de Janeiro, a movimentação de 300 containês
custa cerca de US$190 mil, enquanto que em Buenos Aires o
custo é de US$98 mil e em Montevidéu, US$69 mil. Nos
Estados Unidos, 25% das cargas são transportadas nos dutos, o sistema de transporte mais
barato; no Brasil, a
fatia de transporte por dutos é de 3,8%, devido ao
monopólio da Petrobrás e o pouco uso de gás natural. O
déficit anual da Rede Ferroviária Federal nos últimos
15 anos foi da ordem de US$380 milhões. Na década de
1970 o Ministério dos Transportes aplicou o equivalente
a 2% do PIB para investimento e manutenção em infra-estrutura de
transporte, contra os atuais 0,2%.
Algumas estimativas apontam a necessidade de um
investimento de US$12 bilhões anuais para compatibilizar
o setor de transportes com as demandas da economia.
Recentemente o ministro dos Transportes, Eliseu Padilha,
anunciou que nos próximos quatro anos serão investidos
R$ 8,2 bilhões em rodovias, ferrovias, hidrovias e portos.
O Brasil já pagou muito caro pela adoção de um modelo
de desperdício nos transportes. Para se fazer um
cálculo preciso, seria necessário somar as tarifas
portuárias excessivas, a perda de rendimento causada
pelo crescimento econômico mais lento e os subsídios
necessários para contra-balançar os altos custos de transporte. Estes custos contribuem maciçamente para a
diminuição da fatia da América do Sul nas
exportações mundiais, de 12,5% na década de 1950 para
3,5% em 1990. É difícil entender como essas
ineficiências têm persistido por tanto tempo.
Rodovias: poucas e deterioradas
O
Banco Mundial informou em 1988: "o boom de
construção de estradas dos anos 60 e 70 nos países em
desenvolvimento criou uma infra-estrutura que está
desmoronando nos anos oitenta e pode sofrer um colapso
nos anos noventa se não for rapidamente reforçada e protegida. Extensas redes de
estradas, construídas a um
alto custo, têm sido conservadas de forma inadequada por
não suportarem os excessos de que nelas transitam. A
conseqüência para muitos países em desenvolvimento é
uma rede de estradas em estado de precário. Muitas
estradas estão em situação tão ruim que a
conservação normal não é mais suficiente ou
efetiva". Um cálculo aproximado aponta que nos 85
países mais pobres, estradas no valor de US$ 60 bilhões
que têm sido perdidas devido a má conservação,
poderiam ser recuperadas com uma manutenção preventiva
a um custo inferior a US$ 16 bilhões.
As estradas brasileiras enfrentam o mesmo
problema. A economia brasileira depende substancialmente
do transporte rodoviário, que responde por 57% do
transporte de carga e 96% do de passageiros. O país
possui uma rede de 157.000 Km de rodovias asfaltadas e
1,4 milhão de quilômetros de estradas não asfaltadas.
A rede pavimentada é cinco vezes menor do que a malha
rodoviária da França, a metade da da Itália e quase 26
vezes inferior à norte-americana.
Entre 1950 e 80, o Brasil cresceu a uma taxa média anual
de 7,2% do PIB. O crescimento acelerado necessitava de
uma infra-estutura de transporte que respondesse
rapidamente a ele e que não fosse cara. A opção
rodoviária era, assim, a única disponível. Os recursos
necessários para construir estradas vieram do Fundo
Rodoviário Nacional, criado em 1945 e formado com
impostos sobre os combustíveis líquidos. Nas três
décadas seguintes, o Brasil multiplicou sua malha
rodoviária por dez. &127A incipiente rede
rodoviária no final da década de 50, principalmente em
trechos de terra, permitia um tráfego precário de caminhões. A indústria automobilística recém
implantada podia prover o país dos veículos que necessitasse. Ou seja, as condições mínimas para o
desenvolvimento poderiam ser atendidas pelo transporte rodoviário. Quando o presidente Juscelino Kubitschek
tomou posse em 1955, o país possuía 5.000 Km de
estradas pavimentadas. Quatro anos depois, seu governo
tinha asfaltado 15.000 Km. Desde então, a malha
pavimentada cresceu lentamente nos últimos anos. De 1969
a 1975, a rede federal aumentou 3.000 Km por ano; em
l985-90, 780 Km por ano. Desde então, a expansão tem
sido quase nula, devido principalmente à extinção do
Fundo Rodoviário Nacional em 1988.
Em relação à malha pavimentada, 35% dela está em mau estado, 34% regular e 31% em boa
situação. No caso da sinalização, 47% das rodovias federais pavimentadas
não possuem qualquer tipo de placa ou pintura sinalizadora. Há mais de dez anos são realizados
programas sistemáticos para a manutenção e
recuperação da malha rodoviária. O serviço só é
realizado quando ocorre alguma calamidade ou de modo esporádico. Alguns trechos que já foram pavimentados e
constam dos mapas como asfaltados, já o deixaram de ser.
0 abandono das rodovias estende-se ao seu policiamento. 0
número de acidentes e de roubos de cargas é crescente.
Entre l° de janeiro de 1994 e maio de 95 ocorreram
117.331 acidentes nas estradas, com 9.724 mortos; em média, 230 acidentes por
dia, com 200 feridos e 20 mortos. Em 1995 os roubos de cargas e de caminhões
atingiram 103 milhões de reais. Reportagens em
telejornais mostram casos em que motoristas de caminhão,
pressionados pela competição, engolem anfitaminas para
não dormirem na tentativa perigosa de percorrer em 48
horas estradas em estado precário entre São Paulo a
Porto Velho.
Tudo isso encarece o frete, afasta as empresas
seguradoras do setor, reduz a vida dos veículos e
aumenta os custos operacionais. Das 73 balanças
existentes em 1994, apenas 21 funcionavam. As demais
estavam quebradas. Assim, o tráfego intenso de veículos
com excesso de peso contribui para a erosão das estradas pavimentadas. A situação das estradas não pavimentadas
é ainda pior, sendo que, boa parte delas, são
intrafegáveis nos períodos de chuva. O BNDES estima que
a concentração de cargas nas rodovias representa um
desperdício de 5 a 7 bilhões de dólares anuais, devido
à falta de meios de transporte mais econômicos.
Enquanto a tonelada útil por quilômetro no Brasil custa
em torno de 20 centavos de dólar, em outros países de
grande extensão territorial como os Estados Unidos,
Canadá e Rússia este custo está por volta da metade disso. A deterioração das estradas e a falta de
investimento e manutenção deriva da falta de atenção
a alguns dos princípios básicos de política de infra-estrutura assinalados pela
OCDE:
A
infra-estrutura de transporte provê
capacidade (vias de tráfego, linhas de rodovia ou ferrovia), assim como durabilidade
(espessura da pavimentação). Se não forem estabelecidos preços
para a infra-estrutura, os usuários ignorarão em
suas decisões de viagem o peso de sua contribuição
para os congestionamentos e o desgaste da infra-estrutura, que tem como resultado custos
sociais de transporte maiores que seus custos privados. Idealmente, o usuário e não o
contribuinte deveria pagar o preço total da viagem,
cabendo às autoridades públicas taxar o
congestionamento e o desgaste da infra-estrutura para
diminuir essa diferença (regra de preços)... Se o
retorno em termos de capacidade e durabilidade são constantes, o estabelecimento marginal de preços vai
dar conta inteiramente dos custos com capital e operação.
A falta de investimento em rodovias está conduzindo
à mesma resposta usada em portos e ferrovias:
concessões ao setor privado. Em 1993, o Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) iniciou o Programa
de Concessões de Rodovias Federais. Até o final de
1996, as concessões somavam cerca de mil Km, destacando-se a da via
Dutra, que liga São Paulo ao Rio
de Janeiro. A meta para 1997 é que as concessões
atinjam entre 4 a 5 mil quilômetros. As concessões são
por 25 anos, tendo como fonte de receita a cobrança de pedágio.
O programa começou bem. As primeiras concessões já
estão funcionando, possibilitando a recuperação das
rodovias e a promoção de investimentos bem superiores
àqueles previstos nos orçamentos públicos. Um exemplo
disso é a afirmação do presidente de um sindicato de
empresas transportadoras de carga de que a privatização
da Dutra aumentou em 20% a produtividade das empresas de
transporte e reduziu os custos de operação. Os trechos
de estrada concedidos a companhias privadas são aqueles
de maior movimento, para atrair o interesse de retorno
financeiro aos investidores privados. Tal medida
permitirá ao estado canalizar os limitados recursos
públicos para conservar as demais estradas.
Mas sempre haverá uma grande parcela da rede que não
interessa aos investidores privados. Além do mais,
algumas estradas com pouco tráfego são importantes para
as economias locais e regionais. Há, portanto,
necessidade da presença do estado na expansão da malha
rodoviária em regiões pioneiras e na conservação de
estradas sob a sua responsabilidade.
Estorvo urbano
No final da
década de 50, não tínhamos megalópolis no Brasil.
Apenas duas cidades, Rio e São Paulo, possuíam mais de
1 milhão de habitantes. O espaço urbano era ocupado por
cidades médias e pequenas, que constituíam verdadeiras ilhas, na medida em que as precárias redes rodoviária e
ferroviária existentes dificultavam a integração
regional. Qualquer cidade, de média para cima, possuía bondes. Em algumas
delas, os trilhos tinham tal extensão que, se não fossem erradicados, até hoje seriam
considerados com respeito. No Rio de Janeiro, por exemplo, eram mais de 400 Km de
linhas, quase dez vezes a
extensão do metrô de São Paulo atual [44 Km],
transportando mais de 1 milhão de passageiros por dia.
Hoje em dia, contudo, os monstruosos engarrafamentos de
São Paulo retém carros e caminhões por até 120 Km.
Em 1960, São Paulo tinha 164 mil veículos, ou um para
cada 22 habitantes. Apesar de São Paulo ter agora 1o mil
quilômetros de estradas pavimentadas, elas não são
suficientes para os 4,8 milhões de veículos da cidade,
quase um para cada duas pessoas. Os bondes, vistos como
estorvo para o trânsito pelos novos ocupantes das ruas,
os automóveis, foram rapidamente retirados de
circulação sem que se tivesse pensado em sua modernização, como ocorreu em muitas cidades
européias. Com toda prioridade sendo conferida aos carros, as vias foram
alargadas, além de viadutos e
pontes terem sido erguidos até se chegar ao ponto onde
não há mais espaço para eles. Muitos políticos dão
prioridade para vistosas obras de superfície em vez de
cuidar do que já existe e investir em transporte coletivo. Esta foi a razão da queda da Ponte dos
Remédios na Marginal do Tietê em São Paulo, sem
manutenção durante 30 anos, o que só veio a agravar os
enormes engarrafamentos de trânsito e alertou a opinião
pública para as condições perigosas de 25 outras
pontes nas marginais.
Qualquer iniciativa no setor de transportes deve ser
parte de um plano com um enfoque mais amplo, o que
significa uma política para o transporte urbano que dê
prioridade absoluta a ônibus, metrô, bonde ou trem,
criando uma nova infra-estrutura ou atualizando a existente. Enquanto um único ônibus transporta em
média 60 passageiros, um automóvel leva 1,5 pessoas.
A indústria automobilística foi benéfica para o país.
Gerou empregos e fábricas de peças e ajudou a
modernizar outros setores produtivos. As grandes cidades, porém, não estavam preparadas para o rápido
crescimento da frota. Surgiram engarrafamentos cotidianos, degradação dos centros
tradicionais, e os
problemas de poluição. Somente em meados da década de
70 autoridades federais e umas poucas municipais passaram
a se preocupar com os transportes urbanos. O governo
federal criou o Fundo Nacional para os Transportes Urbanos. Centenas de técnicos foram treinados e algumas
linhas de metrô foram concluídas. Trens suburbanos
foram recuperados no Rio e em São Paulo. A qualidade do
serviços dos ônibus melhorou, dando prioridade ao
transporte coletivo nas vias de tráfego intenso. Tudo
isto propiciou uma década, 1975/85, muito frutífera
para os transportes urbanos. Contudo, as ações
desenvolvidas não tiveram continuidade, inicialmente
devido à redução de prioridade dada a elas, e depois
em razão do fim do Fundo Nacional para os Transportes Urbanos, decretado pela Constituição de 1988.
Para agravar este quadro, a indústria automobilística
volta a investir com um vigor que não se via há 40 anos: US$21 bilhões nos próximos três
anos, que
deverá representar a produção de 2 milhões de novos
veículos por ano, que deverão circular por ruas já congestionadas, esburacadas e sem áreas para
estacionamento. Os governos estaduais falidos estão
cedendo bilhões de dólares em subsídios e incentivos
para atrair montadoras de uma indústria que em todo o
planeta já tem muita capacidade ociosa. No entanto, há
animadores sinais de que a tolerância da sociedade com
os efeitos perversos dos automóveis está se exaurindo.
Um bom exemplo disso é o rodízio de veículos, em vigor
na cidade de São Paulo desde 23 de junho. De acordo com
pesquisas de opinião pública, esta iniciativa tem
merecido o apoio de 70% da população. Inicialmente
motivado para combater a poluição, a aprovação
popular ao rodízio parece derivar sobretudo de seus
efeitos sobre o trânsito. O que, como notou Roberto
Pompeu de Toledo, na revista Veja , "faz pensar em
duas coisas que interessam não só aos paulistas, mas
aos brasileiros em geral - uma em excesso, no país,
outra em falta. O excesso é o carro. A falta, a
solidariedade social".
Por outro lado, a estabilidade monetária estimulou o
aumento das viagens, tanto por transporte coletivo quanto
por transporte individual. De todos os carros que
atualmente circulam em São Paulo, 20% foram produzidos
depois de 1994. Os congestionamentos continuarão a aumentar, uma vez que não ocorreram investimentos nos
transportes de massa, trens e metrôs, de modo a criar
alternativas aos usuários de automóveis, além das
iniciativas anunciadas serem escassas e tímidas. Para
São Paulo, anuncia-se mais 13 Km de metrô, ou seja, no
ano 2000, se tudo correr bem, São Paulo terá 57 Km de
linhas de metrô, quando já deveria ter pelo menos 200
Km.
Rios e portos ociosos
Como um
país com tanta água disponível, imensa costa e grandes
rios emprega tão pouca navegação? Apenas 18% do
transporte de mercadorias é realizado pelas hidrovias.
Nos Estados Unidos, 70% da produção de soja é
transportada por rios; no Brasil, apenas 2%. O declínio
do transporte por hidrovia é um problema geral, que
atinge até mesmo o muito mais desenvolvido sistema de
rios e canais da Europa. A altamente regulada carga
transportada em rio na França caiu de 14 bilhões Ton-Km
em 1970 para 6 bilhões em 1993, basicamente em razão da
diminuição das cargas agrícolas, de petróleo e carvão. Um grande canal ligando os rios Rêno e Ródano
está sendo completado com recursos públicos e há
expectativa que opere com prejuízo.
Já que possui uma economia mais dinâmica, maiores
distâncias navegáveis e recursos mais abundantes em
termos de água e força de trabalho, o Brasil tem mais
potencial para um transporte hidroviário eficiente. Isto
é demonstrado por iniciativas pioneiras como as novas
embarcações que percorrem os 1.115 Km perigosos do Rio
Madeira, entre Porto Velho, Rondônia, e Itacoatiara,
perto de Manaus, para embarcar soja em navios
transoceânicos com destino a Roterdã. Através do uso
de novos radares e equipamento eletrônico sensório para
detectar grandes fragmentos flutuantes e mudanças
repentinas no turbulento curso do Madeira, esses trens de
barca poderiam exportar três milhões de toneladas de
grãos de soja de novas variedades tropicais cultivadas
nas áreas produtoras de Rondônia, Mato Grosso e Acre. O
Grupo Maggi, que opera um sistema de transporte fluvial,
calculou que o custo para levar uma tonelada de soja de
Itacoatiara até o Porto de Santos é cerca de 40% menor
por barcaça. Enquanto o custo da tonelada transportada
por caminhão vai de US$95-110, a mesma carga não custa
mais do que US$ 60 para o produtor por esse meio de transporte.
Até agora, uma legislação confusa, da década de 1930,
nutriu o corporativismo tanto nos portos quanto nos navios, aumentando custos e reduzindo seu uso durante
mais de meio século. A legislação —e a indiferença, pelo menos até 1993, em
alterá-la -
tornou o transporte por água mais caro que o transporte rodoviário, mesmo em distâncias à primeira vista
antieconômicas para caminhões, como entre São Paulo e
Belém (3.000 Km). Custa US$110 por tonelada o transporte
de carga por rodovia de São Paulo para Buenos Aires. Por hidrovia, custaria US$60. Isso já será possível em
1998, quando estiver concluída a eclusa da barragem de Jupiá, no
Paraná. Ela faz parte da hidrovia
Tietê-Paraná que já está em funcionamento entre o
porto de São Simão (Goiás) e Pederneiras (São Paulo),
e reduz em um terço o custo do transporte da safra de
soja do sul goiano para o porto exportador de Santos (em Pederneiras, a carga é transferida por
ferrovia). Uma
barcaça transporta o mesmo que 85 caminhões, mas
consome em combustível o equivalente a apenas 14 caminhões.
Desde 28 de janeiro de 1808, quando Dom João VI abriu os
portos brasileiros ao comércio exterior, eles vêm sendo
construídos ao longo dos rios e da costa, de tal modo
que hoje se encontram em operação 35 portos organizados, não incluídos aí os terminais
especializados. Esse número é excessivo. Os recursos
públicos para os portos são pulverizados em inúmeros projetos, em vez de serem concentrados naqueles
prioritários. Há necessidade de desativar alguns portos
e criar outros. Quase todos os portos são administrados
pelo governo federal. Os presidentes e diretores das
autoridades portuárias são indicados por políticos,
freqüentemente sem experiência profissional no ramo. A
cada troca de Ministro dos Transportes, mudam os
presidentes e diretores. A CODESP (Companhia Docas do
Estado de São Paulo), que administra o porto de Santos,
o maior da América Latina, teve oito presidentes nos
últimos dezesseis anos.
Com a redução do uso do transporte
hidroviário a partir dos anos 50, alguns portos também
foram perdendo importância. Ao mesmo tempo, o tipo de
carga que chegava ou partia dos portos mudou. A carga
fracionada passou a usar cada vez mais as rodovias, com o
transporte por água passando a utilizar os granéis e as
cargas unitarizadas. A carga geral absorve atualmente
apenas 9% do movimento portuário.
O novo perfil da demanda exigiu rápidas
mudanças no projeto dos navios e nas operações dos portos, anteriormente mais habilitados para carga geral
que para containers ou grãos. O descompasso entre os
novos modelos de navios e a estrutura da demanda tornou
obsoleta a maioria dos portos brasileiros, tanto no
equipamento usado para carga e descarga, quanto nas
unidades de armazenagem e na profundidade dos cais,
imprópria em muitos casos para navios de maior porte.
Tudo isto é traduzido em acréscimo de custos que
estancam o comércio, principalmente as exportações.
Para alguns produtos, os custos portuários brasileiros
são quatro ou mais vezes superiores à média dos custos
internacionais. Encarecem os serviços portuários a
falta de áreas adequadas para depositar containers, o
roubo de carga, tanto em terra quanto nas embarcações,
o uso de equipamentos inadequados e os longos períodos
de espera para atracação. O exportador perde competitividade. É como se estivesse pagando um imposto
adicional para vender seu produto no exterior. Como a
maior parte do comércio exterior brasileiro depende dos portos, qualquer acréscimo de custos portuários nos
onera, assim como qualquer redução de custos cria um
incentivo para as exportações.
A partir de 1990, os portos começaram a sofrer mudanças, com a extinção da Portobrás e a
promulgação lei de modernização dos Portos de 1993. A Portobrás, criada em 1975, era uma empresa pública que
controlava 25 portos, 15 deles administrados por oito
companhias docas e dez administrados diretamente por ela.
A Portobrás foi criada durante o regime militar que
acreditava que só o Estado poderia administrar bem
instalações estratégicas como os portos. Com a
Portobrás a esperada vantagem administrativa em
relação à antiga administração autárquica foi mais
sonho que realidade. O novo modelo administrativo pouco
ou nada acrescentou aos portos. A centralização
excessiva tolhe as administrações portuárias
diretamente ligadas à operação. Quando a Portobrás
foi extinta, os portos geridos diretamente pela empresa
passaram para as mãos das companhias docas. Isto também
não funcionou. A estrutura é estranha: o porto fluvial
de Estrela, no Rio Grande do Sul, está subordinado à
Companhia Docas de São Paulo, o de Manaus, à Companhia
Docas do Maranhão. Um modelo centralizada de
administração acabou sendo trocado por outro também centralizado. Em
tese, porém, com a lei de
modernização dos portos as administrações portuárias
devem passar a competir entre si.
Também os Terminais de Uso Privativo (TUP), autorizados
pela lei de modernização dos portos a operar cargas de terceiros, aumentam cada vez mais a sua fatia do total de
cargas movimentadas. Além do desaparelhamento dos portos tradicionais, a predominância dos granéis e dos
containês é responsável por esta mudança,
aparentemente irreversível. Operam hoje mais de 500
terminais de diferentes tipos em todo território brasileiro. A produtividade dos terminais privativos é
muito superior à dos portos públicos. A legislação
que regia o trabalho portuário era antiquada, anterior
à introdução de modernos equipamentos e da automação, o que forçava a contratação de pessoal
desnecessário, que servia para encarecer as operações
de embarque e desembarque. A lei de modernização dos
portos acabou com o monopólio dos sindicatos de
trabalhadores em suprir mão-de-obra, estabelecendo a
figura do Operador Portuário, pessoa jurídica
qualificada para a operação na área do porto organizado. Os operadores devem criar em cada porto um
órgão de gestão de mão-de-obra. Outro problema se
devia às tarifas. Até a promulgação da lei de
modernização a estrutura tarifária dos portos era
regida por um decreto de 1934 que fixava procedimentos
uniformes para todos os portos e impedia a competição
entre eles. A falta de competição não permitiu uma
seleção natural, onde só os portos mais eficientes sobrevivessem. Cada porto deveria cobrar tarifas em
função de seus custos. Na maioria dos portos
norte-americanos e em alguns europeus, os serviços
realizados são encarados como uma atividade comercial
como outra qualquer e seus preços são negociados entre
as partes, sem interferência do estado.
A maioria dos portos brasileiros está localizada em
áreas centrais, muito valorizadas. A sua modernização
deverá passar pela especialização e pela automação
das operações voltadas à movimentação de granéis e
containers, o que irá liberar para outros
empreendimentos áreas hoje ocupadas por armazéns e
equipamentos de pouca utilidade. Os investimentos para a modernização,
contudo, só podem vir de fontes que
estão fora do já comprometido setor público. No porto
de Santos, célebre por seus custos elevados,
investimentos da iniciativa privada parecem abrir caminho
para uma nova era. Dos R$ 1,5 bilhão que o porto deverá
receber como investimento até 1998, apenas um terço
virão do setor público. Sinal das transformações são
atitudes de empresas como a Coopersucar que pretende
investir R$ 35 milhões em 20 meses para reduzir suas
despesas com a exportação de açúcar.
Recuperação das ferrovias
Em 1835,
durante a Regência, o governo autorizou concessões a
empresas privadas para construir estradas de ferro
ligando a capital às províncias de Minas Gerais, São
Paulo e Rio Grande do Sul e depois utilizá-las por 40 anos. Os concessionários ganhariam uma subvenção por
légua de linha construída, isenção de impostos e
terras ao longo da ferrovia. Por outro lado, as estradas
teriam de passar por tantas vilas, fazendas ou povoados
quantos a Coroa determinasse. Na mesma época, a
regulamentação para a exploração de ferrovias nos
Estados Unidos exigia apenas que transportassem as malas postais.
Os estímulos da lei de 1835 foram considerados pequenos
e não motivaram interessados. Mais tarde, em 1852, outra
lei acrescentou uma garantia de juros de 6% sobre o
capital investido nas estradas de ferro construídas em
qualquer canto do país, independente de seu sucesso financeiro. Desde o
início, a ferrovia brasileira não
tinha que ser lucrativa. O primeiro a aproveitar esse
"estímulo" foi o barão de Mauá, que concluiu
em 1854 o trecho inicial de 14 Km da primeira ferrovia sul-americana, ligando o Rio de Janeiro a
Petrópolis.
Outras concessões fizeram com que o país tivesse 9.583
Km de ferrovias em funcionamento quando a República foi proclamada, em 1889. Em 1898 subsídios para as ferrovias
privadas absorveram um terço do orçamento federal,
conduzindo o governo a uma onda de expropriações.
Durante a Primeira República, a rede ferroviária
cresceu 240%, se tornando em 1930, a sétima maior do mundo, dois terços dos quais era propriedade dos
governos federal e estadual.
O controle centralizado das ferrovias por parte do estado completou-se na década de 1950. O ápice da
interferência estatal ocorreu em 1976 quando o governo
determinou que suas cargas só poderiam ser transportadas
por ferrovia, excetuando-se casos em que houvesse
autorização expressa do Ministério dos Transportes. Na
mesma época iniciou-se a construção da legendária
Ferrovia do Aço. Destinada a transportar aço de Minas
Gerais até a usina siderúrgica estatal em Volta Redonda, Rio de Janeiro, a Ferrovia do Aço foi
construída, sem detalhados planos de engenharia, num
difícil terreno, tendo custado no total US$ 4 bilhões
[US$ 12 milhões por Km]. Num novo livro, Transporte e Corrupção, Lafayette Prado
explica:
Sucessivos prazos para a sua conclusão foram
fixados, e logo após modificados; os projetos de
engenharia foram constantemente alterados; ora se
reduziam os trechos em aterro, aumentando o
comprimento de túneis, ora ocorria o contrário e
aumentavam aterros e viadutos. Uma simplificação da
via férrea, decidida com a construção em marcha,
alterou o seu traçado, forçando a perda de
serviços de terraplanagem, pontes e viadutos; o
fluxo de recursos financeiros foi sempre intermitente, levando a obra a freqüentes
paralisações, com dispensas e novas contratações
de mão de obra.
O sistema ferroviário brasileiro é formado por
30.223 Km de linhas, que em 1995 transportaram 260,3
milhões toneladas de carga. Mais da metade deste total
—148,4 milhões de toneladas— passa pelas
ferrovias da Companhia Vale do Rio Doce, com uma
extensão de 1.978 Km. A carga principal é minério de ferro: 158,8 milhões de
toneladas. Em outras palavras,
mais da metade das carga transportadas utiliza apenas 6%
dos trilhos e 60% da carga total é de uma só mercadoria. As demais cargas são produtos
siderúrgicos,
derivados de petróleo, calcário, carvão mineral e grãos. Somente 10% da safra agrícola utiliza o
trem. O
produtor agrícola é forçado a escoar sua produção
por meio de caminhões devido à incapacidade do
transporte ferroviário em atender às suas demandas. O
transporte de passageiros de longa distância é insignificante. Os trens suburbanos das grandes cidades
são desconfortáveis, inseguros e pouco confiáveis em
relação aos horários. Este é um transporte
deficitário e subsidiado.
As ferrovias no Brasil sempre tiveram forte presença do Estado, tanto no referente a regras de concessão
questionáveis como na construção e exploração. Em
1957, foi criada a Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), unindo sob uma só administração 18 estradas
de ferro. Em 197l a empresa ferroviária do estado de
São Paulo (FEPASA) surgiu da reunião de cinco estradas paulistas. Em vez de gerarem economias de
escala, ambas
as empresas acabaram por tornar as ferrovias ainda menos
competitivas e contribuíram para que a influência
política se tornasse mais presente nas suas administrações.
A decadência das ferrovias é um fenômeno mundial, mas
muitos países - mesmo pobres, como a Índia - evitaram
uma performance calamitosa como a do Brasil. As ferrovias
privadas americanas têm abandonado o serviço de passageiros, mas, por outro
lado, o transporte de carga
está atravessando um boom. A negligência à parte
comercial representa um dos aspectos da história, o que
aparentemente se deve a uma percepção de que não
ficaria bem para empresas estatais procurar clientes,
treinar pessoal e incorporar novas tecnologias. As
ferrovias perderam assim importância no transporte de cargas, com índices baixos de
produtividade,
equipamentos parados por falta de manutenção, perto de
50% das locomotivas paralisadas por falta de peças e
baixíssima velocidade comercial. O sistema ferroviário
deveria responder por pelo menos 30% da carga total do país, o que pode ser atingido com uma maior
participação no escoamento das safras agrícolas e com
a atração de novos clientes, cujos produtos são
destinados a mercados localizados a mais de 500 Km,
distâncias para as quais o uso das ferrovias normalmente
representa economia importante em relação aos caminhões.
A RFFSA sempre deu prejuízo. Em algumas de suas
divisões operacionais a despesa supera várias vezes a receita. A sua sobrevivência
dependia, conseqüentemente, de enormes subsídios do governo, o
que aumentava o déficit público. Como a quase
totalidade das empresas estatais, ela possuía débitos
crônicos com a Previdência Social e com o fundo de
pensão de seus funcionários. Na RFFSA, estes valores
chegaram a US$1,5 bilhões e US$500 milhões, respectivamente. Para viabilizar a sua
privatização, o
Tesouro Nacional assumiu estes e outros débitos, pagando
à Previdência com títulos de doze anos, sendo quatro
de carência. O descalabro administrativo da RFFSA é
tão grande que ela possui US$4 bilhões em imóveis não
ligados à operação. Nunca pensou em vendê-los para
pagar suas dívidas e implementar um programa de modernização.
A única saída para a recuperação e ampliação
das estradas de ferro é a sua privatização, o que tem
sido o caminho adotado. Em 1996, algumas ferrovias foram
concedidas a operadores privados, esperando-se que até o
final de 1997 todo o setor ferroviário esteja em mãos particulares. As concessões são por 30
anos. O
concessionário deve cumprir o programa de investimentos
e de metas previsto no contrato de arrendamento. A malha
sul da RFFSA, com 6.586 Km, está sendo arrendada pelo
preço mínimo de US$158 milhões, com o comprometimento
de haver investimentos de US$ l,3 bilhão em 30 anos, dos
quais US$276 milhões nos cinco primeiros anos.
Nestes cinco
anos, pelo contrato de concessão, ela deve aumentar em 60% sua produção e
reduzir em 40% o número de acidentes. A malha Nordeste,
de 4,6 mil quilômetros conhecida como "o patinho
feio" da RFFSA, devido aos seus problemas
operacionais e financeiros, foi vendida por apenas US$14 milhões.
Em que pese o pouco tempo decorrido desde a primeira concessão, em março de l996, alguns resultados já
estão aparecendo, como a contratação de agentes para
buscar novos clientes e a proteção do patrimônio com
apólices de seguro para a carga. As empresas privadas
que administram as ferrovias deverão ter lucro a curto prazo, mesmo sem grandes investimentos no primeiro
momento. Para isso ocorrer, é preciso eliminar as
ineficiências inerentes ao serviço público, reduzindo
o pessoal ocioso, recuperando o parque de locomotivas,
treinando os funcionários e aprimorando o marketing.
Apenas num segundo momento o acréscimo de demanda
dependerá de novos investimentos em melhoria das linhas,
do material rodante e de tração. Já a primeira
ferrovia privatizada, Bauru-Corumbá, com investimentos mínimos, conseguiu reverter os déficits históricos e
gerar lucro nos primeiros dez meses sob gestão privada.
Precisamos de mais dutos
Uma
distorção notável nos transportes está no uso
reduzido dos dutos para a movimentação de cargas. Para granéis, líquidos e
gasosos, os dutos são mais baratos
do que outras formas de transporte. A Argentina possui
uma rede de aproximadamente 10.000 Km de gasodutos, o que
lhe permite utilizar o gás natural como combustível
para abastecer uma frota de 380 mil carros. No Brasil,
são apenas 7 mil veículos movidos à gás. O Brasil
deveria ter uma rede de pelo menos 100 mil Km de dutos
contra os atuais 7.371 Km. A construção de dutos
envolve investimentos iniciais elevados, mas os custos de
operação e manutenção são pequenos, a vida útil é
longa e apresenta reduzida possibilidade de acidentes. O
pouco emprego de dutos no Brasil é conseqüência do
monopólio do petróleo. Além de encarecer o preço dos
combustíveis e o custo de vida, a falta de dutos aumenta
o uso de caminhões pesados que congestionam as estradas
e dificultam sua manutenção, além de impedir o uso do
gás natural, menos poluente do que a gasolina. A Petrobrás, todavia, investiu pouco em dutos e criou
dificuldades para que outros o fizessem. A Argentina
chegou a se dispor a fornecer gás para o Sul do Brasil
pela metade do preço cobrado pela Petrobrás. Mais tarde, governos e empresários do Sul
mobilizaram-se para
construir um gasoduto que ameaçaria o monopólio da estatal. No
entanto, o lobby da Petrobrás fez com que
logo depois fosse incluída na Constituição de 1988 a
determinação de que o transporte de gás por dutos só
fosse feito por empresas estatais.
Atualmente, algumas ações estão em curso para dotar o
Brasil de uma malha mais densa de dutos.
Estão em
construção 2.507 Km, em planejamento, 8.421 Km e em
estudo 798 Km. Entre os projetos principais está o
poliduto ligando a refinaria de Paulínia, em São Paulo,
à Brasília, com extensão de 976 Km e investimentos da
ordem de US$385 milhões, que poderá escoar vários
tipos de combustíveis. Prevê-se sua entrada em
operação para 1997. Este duto poderá trazer uma
economia anual de US$250 milhões em gastos com transportes. O custo de transporte dos combustíveis para
a região atendida por este poliduto sofrerá uma
redução de US$38/m3 para US$16/m3. Além disso, ele
possibilitará a eliminação de 90.000 viagens de
caminhões por ano nas estradas.
Outro poliduto recém inaugurado fica na
Bahia, com 394
km., tendo custado US$142 milhões, o que representou uma
economia de fretes em relação ao transporte rodoviário
de US$20 milhões por ano. Por fim, a mais importante de
todas as iniciativas neste campo é a construção do
gasoduto Brasil-Bolívia, de 3.061 km. com investimentos
de 1,8 bilhões de dólares. O início das operações
está previsto para 1999. Outro gasoduto projetado, de
3.115 Km, ligaria Salta, na Argentina, a São Paulo. Imagina-se, além do
mais, que quando se efetivar a
quebra do monopólio da Petrobrás, isto é, após a regulamentação, as licitações e concessões a
empresas privadas da exploração, refino e transporte de
petróleo e de seus derivados, a rede nacional de dutos
deva se expandir rapidamente.
Investir ou perder
A matriz de
transportes no Brasil enfrentou a indiferença de
sucessivos governos em buscar alternativas mais racionais
para ela. O que predominou, principalmente a partir de
1930, foi um modelo centralizador em que um Estado
aparentemente poderoso, mas freqüentemente insensível
aos reais problemas de transporte que o país vivia,
determinava como deveria ser organizado o setor. O que
valeu foi o pragmatismo da classe empresarial, que optou
pelo caminho mais simples, que era utilizar o transporte
menos controlado pela burocracia estatal. A conta desse
descalabro é muito cara, paga pelos consumidores, pois
não há como o produtor ou vendedor assumir os absurdos
preços pagos para transportar suas mercadorias. Essa
conta é paga também pelo Tesouro, que cobre os
déficits das empresas estatais do setor, e pela
Previdência Social, devido à permanente inadimplência
daquelas empresas. Tudo isto contribui para o
desequilíbrio das contas públicas.
Também a ausência de terminais bem equipados dificulta
o emprego da intermodalidade, que é o uso de vários
meios de transporte entre uma origem e um destino. Com freqüência, aquilo que por princípio deveria reduzir
as despesas de transporte —o emprego do meio mais
econômico em cada trecho da viagem— acaba por encarecê-las. O custo total de transporte é um
somatório de diversas parcelas: custo operacional dos veículos, necessidade de estoque das
mercadorias, seguros, armazenagem, transbordo, encargos financeiros,
perdas, avarias e roubos. A eficiência no uso de todas
as modalidades estimularia o uso integrado delas.
No Mercosul os transportes acrescentam custos
desnecessários ao intercâmbio comercial. O pensamento
estratégico-militar do passado criou obstáculos
físicos à integração. Agora temos diferentes bitolas ferroviárias, perdas de tempo e de dinheiro com
transbordos, excesso de burocracia nas fronteiras, falta
de linhas regulares de navegação, estradas mal
conservadas e poucas alternativas de passagem de um país
a outro. O transporte terrestre no Mercosul depende de
uma ponte com capacidade insuficiente. Este panorama nos
transportes do Mercosul é bem diferente do que se vê em
outros blocos comerciais, nos quais a infra-estrutura e
os serviços de transportes estimulam à integração
entre países.
Tanto o Brasil quanto Argentina iniciaram a concessão à
iniciativa privada de suas estradas de rodagem e estão
dando prioridade à melhoria de suas rodovias no Mercosul. A ponte sobre o Rio da
Prata, de 42 Km, que
liga o Uruguai à Argentina, deve ser licitada ainda em
1997. Obras de aumento de capacidade e de restauração
estão em andamento. As estradas de Belo Horizonte até
Florianópolis e Osório (RS), de cerca de 2.000 Km,
estão em fase de duplicação, num custo de US$3 bilhões, podendo evoluir para uma
super-estrada Belo Horizonte-Buenos Aires. A restauração do trecho Porto
Alegre-Uruguaiana, de 640 Km, está também em plena marcha. No terceiro aniversário do Plano Real, o
presidente Fernando Henrique Cardoso afirmou que essas
melhorias representariam o maior projeto de auto-estrada
em construção no mundo.
A privatização dos transportes poderá reduzir o Custo
Brasil em 25% a 30%. Quando um investidor toma conta de
algum serviço estatal ele, em geral, adquire duas parcelas. Uma delas pode ser avaliada por critérios
objetivos, servindo de base à fixação do preço de
venda do ativo. A segunda é uma "parcela
invisível" que poderá ser até maior que a primeira. A parcela invisível está embutida na
precariedade da gestão publica, carregada de vícios
difíceis de serem removidos: descontinuidade administrativa, indicações políticas para cargos
técnicos, excesso de burocracia, falta de políticas
para os recursos humanos e pouca preocupação com os usuários. Os ganhos a serem auferidos desta parcela
invisível explicam o porquê poucos meses depois da privatização, empresas cronicamente deficitárias
passaram a dar lucro, mesmo sem que se tivesse feito
qualquer investimento a não ser aquele em melhoria gerencial. São ganhos
adivindos, portanto, de uma maior
eficiência administrativa.
Mesmo assim, só se poderá estar seguro dos efeito
positivos que a privatização deverá trazer para os
transportes se concomitantemente com ela forem
desenvolvidos mecanismos regulatórios eficazes. Estes
mecanismos devem evitar, por exemplo, a formação de cartéis. Desde 1990, algumas iniciativas já foram
tomadas. Entre elas se destacam a criação do Código de
Defesa do Consumidor, do CADE (Conselho Administrativo de
Defesa Econômica), da Secretaria de Direito Econômico,
dos Procons, das Delegacias, e das Associações de
Defesa do Consumidor. Ao privatizar a infra-estrutura de
transportes bem como com as concessões de eletricidade e
telecomunicações, o Brasil apenas começou a enfrentar
os enormes problemas técnicos e políticos relacionados
com a regulação descritos pela OCDE:
A teoria tradicional da regulação pressupõe
que políticas públicas contribuem para o interesse
público ao corrigirem alguma forma de falha do mercado. A fraqueza desse argumento está no fato de
que a maximização do bem estar social é raramente
o critério único para gerenciar a regulação ou a
administração de uma firma regulada. Por diferentes razões, a regulação pode criar e não
eliminar,
ineficiências . Por exemplo, grupos bem organizados
tenderão a se beneficiar mais da regulação, que
grupos amplos e difusos e o regulador procurará
preservar uma distribuição política ótima de
rendas ao longo da coalizão de grupos bem organizados. Além do
mais, informações
assimétricas entre o regulador e o regulado poderiam
conduzir a intervenções mal preparadas e
constrangimentos regulatórios poderiam levar a uma
provisão de serviços que falharia em minimizar
significativamente custos. Esses problemas se somam
aos custos diretos impostos pela regulação.
Os serviços de transportes trazem consigo uma parcela
invisível maior do que a presente nas indústrias
estatais vendidas pelo governo. Como mensurar todas as
perdas que ocorrem nos portos devido ao corporativismo,
nas estradas de rodagem pela falta de cuidados mínimos
com conservação ou nas ferrovias devido a forte
presença política em suas administrações? Não há como, e isto pode ser um importante fator de aumento da
rentabilidade das concessões, um estímulo a mais para
que a iniciativa privada invista em transportes.
As mudanças são inevitáveis. Estão ocorrendo em todos
os ramos de transporte. As concessões ao setor privado
de rodovias, ferrovias e terminais portuários deverão
melhorar seu desempenho a curto prazo. Em cinco anos ou
menos poderá existir um novo modelo de transportes, mais
racional que o atual. O papel das ferrovias e da
navegação no conjunto dos transportes deve crescer. Os
custos e períodos de viagem deverão ser reduzidos e o
transporte intermodal será praticado com mais intensidade. Mas mesmo que as recentes transformações
permitam um ligeiro otimismo, um problema subsiste:
maiores recursos, provenientes de investimentos públicos
ou privados, precisam ser dedicados ao desenvolvimento e
conservação de um sistema moderno de transportes. Caso contrário, corremos o risco de perder muito daquilo que
conseguimos construir.
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