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Braudel
Papers - Nº 22 , 1999
A
escalada da violência na Grande São Paulo, a terceira
maior metrópole do mundo, vem agravando-se ao longo dos anos, tanto por problemas de
escala, nesta grande comunidade, quanto por incentivos perversos na operação
das instituições de segurança pública. Problemas
institucionais relativos ao controle da violência
abarcam questões críticas de direitos humanos, saúde
pública e economia.
O que mais impressiona, na escalada da violência no Brasil, é que ela vai contra uma tendência declinante
observada nas sociedades civilizadas em todo o mundo.
Enquanto muitos denunciam os riscos crescentes à vida e
à propriedade, poucos examinam as razões pelas quais as
instituições de segurança pública estão falhando na
sua missão de proteger a população. Governadores são
incapazes de assumir o controle efetivo das forças
policiais que, pelo menos em termos formais, estão sob
sua responsabilidade. As forças policiais são geridas
como corporações fechadas, sob a égide dos mesmos
incentivos perversos que infestam muitas outras
instituições públicas brasileiras. Vergam sob o peso
do parasitismo, da impunidade e dos privilégios burocráticos. Se estendemos o parasitismo e desperdício
na polícia a outras áreas de governo, fica mais fácil
entender porque o Brasil sofre repetidas crises de moeda
e de finanças públicas.
Definimos incentivos perversos como mecanismos,
estabelecidos por leis ou costumes, que premiam
comportamentos que prejudicam a consecução dos
propósitos das instituições. Os incentivos perversos
desviam recursos e motivação da polícia para prevenir
o crime; recursos esses que passam a sustentar
burocracias inchadas e as enormes unidades especializadas
e de caráter repressivo, onde se concentram os excessos
de violência policial. Os incentivos perversos geram um
sistema de aposentadorias que absorve aproximadamente
dois quintos do orçamento da Secretaria de Segurança
Pública do Estado de São Paulo. Somente a Polícia
Militar mantém aproximadamente 35 mil pensionistas, ou
aproximadamente um para cada dois homens em serviço ativo. Possui 1.400 primeiro sargentos na
ativa, contra
14.000 reformados. Há 53 Coronéis na ativa, enquanto
outros 1.000 recebem pensões. Os incentivos perversos
também regem os procedimentos diários, favorecendo a
rígida disciplina militar em detrimento do respeito aos
direitos humanos. Rambo, o agora famoso policial assassino, mostrado pela televisão cometendo atrocidades
na Favela Naval, em Diadema, na Grande São Paulo; já
havia sido previamente acusado de dois assassinatos e
dois casos de tortura, mas foi punido (três vezes)
apenas por pequenas ofensas, tais como chegar atrasado ao trabalho.
São Paulo não está sozinha no enfrentamento dos
problemas de escala e desordem. A influência dos
problemas de escala pode ser vista comparando-se o crime
a criação de instituições em Londres e São Paulo em
períodos de grande crescimento urbano. Entre 1700 e 1800
a população de Londres dobrou, passando de 550 mil para
1,1 milhão, causando ondas de crime e caos no governo
local. A corrupção governamental na Londres do século
XVIII ultrapassava em muito o que hoje observamos em São
Paulo. De 1890 a 1990 a população de São Paulo cresceu
200 vezes, a uma taxa anual oito vezes superior à
verificada em Londres no século XVIII. Passou-se de
64.934 para 17 milhões de habitantes, o que gerou grande
pressão sobre a capacidade de organização de uma
incipiente sociedade urbana. Em 1730 Daniel Defoe, o
prolífico autor de Robinson Crusoe, dedicou um panfleto
sobre o crime ao Prefeito de Londres:
A Cidade Inteira, meu Lorde, está alarmada e inquieta. A
iniquidade está à solta. Os ladrões e a insolência da
noite são tantos, que os cidadãos não mais estão
seguros dentro de seus próprios muros, ou a salvo ao
passar pelas suas ruas, sendo roubados, insultados e maltratados, até mesmo em suas próprias
portas. Estão
oprimidos pela rapinagem e pela violência. O inferno
parece ter soltado legiões de demônios humanos sobre eles.
O crescimento da violência nas grandes cidades do Brasil, 13 das quais com mais de um milhão de
habitantes, tem se acelerado desde os anos 70. Homens com
idade de 15 a 24 anos são os mais atingidos, sendo o
assassinato a principal causa de mortalidade. Um estudo
da UNESCO mostra que o Brasil se coloca em terceiro lugar
no mundo quanto aos índices de homicídios de pessoas na
faixa etária de 15 a 24 anos, só abaixo da Colômbia e
da Venezuela. Nesta faixa etária, 48 jovens são
assassinados no Brasil para cada um morto na Espanha ou
na Irlanda. Em 1996, a Grande São Paulo colocou-se em
terceiro lugar dentre as cidades brasileiras nos índices
de homicídio entre a população jovem (113 por
100,000), abaixo do Rio de Janeiro (151) e Vitória
(133).
No Brasil, como nos Estados Unidos, os homicídios estão
ligados à disseminação descontrolada de armas de fogo,
usadas em 90% dos crimes de morte na Grande São Paulo. A
maioria das armas é portada ilegalmente, agravando os
efeitos dos crimes miúdos e transformando conflitos em
bares, bailes e acidentes de trânsito em tragédias sangrentas. Nos Estados
Unidos, entre 1984 e 1993, os
assassinatos por autores jovens se multiplicaram de 8,5
para 30,2 por 100 mil habitantes na faixa etária de 14 a
17 anos, porém os números caíram rapidamente para 16,4
por volta de 1997, assim que a polícia passou a praticar
um agressiva apreensão de armas de fogo. Em contraste, a
apreensão de armas pela polícia em São Paulo caiu
entre 1992 e 1997, enquanto os crimes de morte aumentaram
em 50%.
Em São Paulo, o homicídio é hoje a principal causa da
morte de crianças na faixa etária de 10 a 14 anos,
tendo aumentado em 68% entre 1990 e 1995, mesmo levando-se em conta que o total de mortes nesse grupo
etário cresceu apenas 7%. A expectativa de vida para
homens com idade entre 15 e 39 anos declinou entre 1980 e
1991 no Sudeste do Brasil, região mais populosa do país, devido a
violência.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento estima o custo
da violência no Brasil em US$ 84 bilhões, ou mais de
10% do Produto Interno Bruto (PIB). A Fundação Getúlio
Vargas avalia tal custo em 8,5% do PIB. Partindo do PIB
da Grande São Paulo, de US$ 103 bilhões, o custo da
violência é estimado em US$ 8,5 a 10,5 bilhões, incluindo-se os gastos com a polícia (US$ 2
bilhões),
com o judiciário e prisões (US$ 1 bilhão) mais as
perdas em vidas humanas, feridos, perdas materiais e
custos de serviços particulares de segurança.
A segurança privada cresceu enormemente ao lado do
avanço da violência, reduzindo a atenção da polícia
de shoppings, bancos, edifícios, fábricas e escolas,
que tiveram seus custos aumentados. No Brasil, o
faturamento das empresas de segurança, com 500 mil
vigilantes, ultrapassa R$ 5 bilhões. Só os bancos
dispendem cerca de R$ 1,5 bilhão e os transportadores de
carga gastam de R$ 2 a 3 bilhões para proteção de seus caminhões.
A despeito de tendências demográficas favoráveis e do
aumento da preocupação pública, a inércia dos
incentivos perversos faz com que as autoridades de
segurança pública expliquem o crescimento da violência
e a inação em termos sócio-econômicos. Eis que a
violência continua a crescer, apesar da melhoria nas
condições de vida da população desde que a inflação
crônica foi contida pelo lançamento do Plano Real, em
meados de 1994.
A criminalidade pode ser relacionada a ciclos de comércio, estrutura
demográfica, urbanização
acelerada e à solidez das instituições, mas as inter-relações não são
claras. Nos Estados Unidos, os
índices de assassinatos cresceram continuamente no raiar
do século 20, atingindo o ápice de 9,7 por 100 mil
habitantes em 1933, o pior ano da Grande Depressão,
caindo para a metade daquele nível somente ao final da
Guerra da Coréia, para então voltar ao nível de 1933
por volta de 1993. Para colocar os problemas locais na
perspectiva correta, o índice de assassinatos na Grande
São Paulo é 50 por 100 mil, menor que o de grandes
cidades dos EUA como Detroit (57), New Orleans (80),
Washington (79) e St. Louis (69) e muito menor que em
cidades mais conturbadas como Cali, na Colômbia (91) e Joanesburgo, na África do Sul (115).
Contudo, enquanto
os homicídios nos Estados Unidos caíram 28% e os
assaltos a mão armada 29% entre 1992 e 1997, os
homicídios na Grande São Paulo aumentaram 29% e os
assaltos a mão armada 79%. Foi puro azar para Otávio
Lourenço Gambra, um policial hoje famoso como
"Rambo", e seus nove colegas de serviço em Diadema, terem seus excessos de violência filmados em
vídeo e exibidos na televisão pelo mundo afora,
produzindo um desses surtos de indignação que de vez em
quando agitam o cenário político do Brasil. José
Carlos Blat, o promotor em Diadema, disse: "A Favela
Naval foi o ponto de inflexão. Agora todo o mundo anda
preocupado com a polícia. Há muitas Favelas Navais no
Brasil".
Três meses depois desse episódio televisivo, a
vulnerabilidade das instituições de segurança pública
do Brasil foi dramatizada ainda mais por uma amarga greve
dos policiais em sete estados. A primeira greve irrompeu
no estado de Minas Gerais em julho de 1997, onde o
governador aumentou os soldos dos oficiais da Polícia
Militar e deixou as tropas sem qualquer reajuste salarial. Em Recife, onde os patrulheiros recebem R$ 300
por mês, a primeira greve em 172 anos de história da
Polícia Militar produziu uma onda de criminalidade e um
verdadeiro toque de recolher, já que as escolas fecharam
e o tráfego de ônibus caiu 30%. Em Alagoas, 9.300
policiais civis e militares entraram em greve por seus
salários atrasados em sete meses.
A face visível da crise foram os
protestos dos policiais contra salários abomináveis.
Mas as verdadeiras causas vão muito mais fundo e ainda
estão latentes por baixo da aparente calma que se seguiu
às concessões salariais. Nas eleições gerais de 1998,
o cabo expulso que liderou a greve da polícia de Minas
foi eleito para o Congresso com a maior votação (214
mil) do estado. A desordem nas instituições de
segurança pública apareceu novamente em confrontos
armados entre membros das forças rivais das polícias
Civil e Militar, mostrando o tênue vínculo entre
polícia e civilização no Brasil.
A paralisia das instituições de segurança é
reforçada por uma cultura de incentivos perversos. Para
livrar as instituições da paralisia, este parasitismo,
impunidade e privilégio precisam ceder ao compromisso
mais forte da polícia e das autoridades políticas em
proteger os cidadãos. Os passos iniciais para reduzir o
crime e humanizar a polícia em São Paulo deveriam incluir: (1) a concentração da formulação de
políticas e do gerenciamento estratégico, tanto
administrativo como operacional, sob responsabilidade
direta do Secretário da Segurança, abolindo a autonomia
virtual das duas organizações policiais e desenvolvendo
um contínuo programa de integração ; (2) reestabelecer
o foco preventivo da ação policial através do
fortalecimento das unidades básicas de policiamento
territorial (distrito policial e companhias de policiamento); (3) reduzir drasticamente os desvios de
policiais em atividades estranhas ao policiamento, as
unidades especializadas de baixa prioridade e as unidades
de repressão genérica sem compromisso com os problemas territoriais; (4) estabelecer programas conjuntos de
diagnóstico e planejamento locais, baseados em sistemas
de informações, interação comunitária e metas; (5)
redirecionar os incentivos da instituição policial,
para as unidades básicas de policiamento.
Polícia e
Civilização
A ameaça civilizacional da violência
ressurgente precisa ser vista em termos dos grandes
ganhos em séculos recentes de modernização na
regulamentação do comportamento de um modo consistente
com a liberdade política. "Embora os relatos de assassinatos, estupros e violência coletiva em nossos
jornais diários possam sugerir o contrário, as chances
de sofrer morte violenta nas mãos de outro civil
diminuiram enormemente," observou o sociólogo
Charles Tilly. "Os índices de homicídios no
século 13 na Inglaterra, por exemplo, eram cerca de 10
vezes os de hoje em dia, e talvez o dobro dos séculos 16
e 17. Os índices de homicídio declinaram com particular
rapidez do século 17 ao século 19." Este processo
civilizacional estava embutido no desenvolvimento das instituições. Há uma década o sociólogo Norbert
Elias, um refugiado do Nazismo, explicou a pacificação
civil em termos do crescimento do poder do estado, incluindo-se o monopólio do uso da
força:
Como é possível que tanta gente possa viver normalmente
junta e em paz, sem medo de ser atacada ou morta por
pessoas mais fortes do que elas, como é hoje em dia o
caso nas grandes sociedades-estados da Europa, América,
China ou Rússia? É fácil demais perder de vista o fato
de que nunca antes no desenvolvimento do gênero humano
tantos milhões de pessoas viveram relativamente em paz
uns com os outros, com os ataques físicos quase eliminados, como se vê nos grandes estados e cidades de
nosso tempo. Talvez este fato se torne primeiramente
evidente quando se percebe quão mais alta era a
violência entre as pessoas em épocas mais primitivas do
desenvolvimento humano... Isso significa que nós vivemos
numa forma de organização social onde os governantes
têm à sua disposição grupos de especialistas que
estão autorizados a utilizar a força em emergências e
impedir que outros cidadãos também o façam. Esta
monopolização da força pode ser descrita como uma
invenção sócio-técnica da espécie humana.
O que é notável sobre o desenvolvimento do monopólio
do estado no uso da força organizada, é que ele surgiu
juntamente com a arte de compartir o poder político. O
monopólio do estado da força foi gradualmente contido
pelas garantias de devido processo da lei. Mas o
progresso tem sido desigual. Como Elias observou, "o
processo civilizacional nunca se completa e está sempre
ameaçado". A questão proposta pelo enfraquecimento
das instituições de segurança pública no Brasil é se
nossa nova democracia vai ou não ceder seus poderes
legítimos aos delinquentes e aos instrumentos
paramilitares de repressão, algumas vezes atuando em
parceria uns com os outros.
A criação de modernas forças policiais é
relativamente recente na história das instituições. Na França, o uso tradicional da palavra "police"
abarcava uma ampla gama de funções políticas de ordem pública: abastecimento de
alimentos, saneamento, saúde, albergues, proteção contra incêndios; perseguição
aos pedintes, vadios e criminosos; controle dos jogos e
concentrações públicas. A polícia do Brasil é
organizada a nível estadual em duas forças separadas,
uma Militar e outra Civil, nas linhas fixadas na França
desde a Revolução e a era Napoleônica. A violência
policial no Brasil tem raízes históricas. As forças
policiais de São Paulo e do Rio de Janeiro foram
organizadas em 1831, dois anos após a criação da
polícia de Londres. Uma das principais tarefas da nova
polícia brasileira era a recaptura de escravos fugidos.
Em sua história da polícia do Rio de Janeiro, Thomas
Holloway da Universidade de Cornell reportou que a
polícia açoitava escravos por tarifas especiais "a
pedido do proprietário...sem fazer perguntas sobre sua
eventual ofensa", a maioria recebendo 200 chibatadas, contra o máximo de 20 açoites em Charleston
e 25 em New Orleans naqueles anos. Em média cinco
escravos eram açoitados a cada dia. "Nessas condições, o pessoal das prisões gastava diversas
horas de cada dia útil açoitando escravos", notou Holloway. "É necessário que se veja esse sistema
não apenas como um caso do estado provendo um serviço
disciplinar pago ao interesse privado dos proprietários
de escravos. Num contexto mais amplo, com a escravatura
tão disseminada no Rio do início do século 19, tão
central nas relações econômicas e na estrutura de
classes da sociedade brasileira, o serviço de açoites
era a manutenção do sistema".
Esta foi uma época em que o medo das "classes
perigosas" assolou as cidades da Europa sob as
pressões de uma rápida urbanização. No seu Classes
Laboriosas e Classes Perigosas (1958), o historiador
francês Louis Chevalier argumentou que "a
proliferação de classes criminosas foi, ao longo dos anos, um dos fatos de maior importância do cotidiano
parisiense, um dos principais problemas para a gestão da cidade, um dos principais assuntos de preocupação
geral, uma das formas essenciais de enfermidade
social". No raiar do século, quando os exércitos
de Napoleão levaram o Rei de Portugal a evadir-se de
Lisboa para o Rio de Janeiro, a corte recém-chegada ao
Brasil encontrou, segundo Holloway, "uma população
hostil e perigosa, o espaço público da cidade dominado
pelos africanos em servidão", enquanto os
proprietários de escravos Américas afora temiam a
repetição da grande revolta de escravos de 1792 no
Haiti, a mais rica colônia da França. A realeza de
Portugal rapidamente formou uma força policial para
controlar as classes perigosas do Rio. Alguns métodos e
atitudes das antigas forças policiais sobrevivem até hoje.
Havia muito menos assassinatos na
Inglaterra do Século 18 do que em qualquer outra parte
da Europa. A grande praga era o crime contra a propriedade: furto, roubo e assalto à mão armada. A
resposta da Lei era o enforcamento, prescrito para 200
variedades de ofensas, mesmo crimes menores como o furto
nas lojas e o roubo de coelhos, cavalos ou ovelhas. A lei
inglesa de então, e a lei brasileira de hoje, seguia o
princípio enunciado por Adam Smith: "O governo
civil, enquanto instituído para a segurança da propriedade, é na realidade instituído para a defesa do
rico contra o pobre, ou o daqueles que têm alguma
propriedade contra os que não têm coisa alguma".
Ian Gilmour escreveu que "Londres era a capital da
forca na Europa". Uma média de 18 pessoas eram
enforcadas anualmente em 1703-72, menos de 5% daquelas
mortas anualmente pela polícia de São Paulo nos anos 90
por "resistirem à prisão". O peso dos
enforcamentos vinha embutido em dados de mortalidade por
causas naturais, com as mortes excedendo a taxa de
natalidade por até 50% antes dos índices de mortalidade
caírem pronunciadamente no final do século 18. Ainda mais, de acordo com
Gilmour, "o terror da lei
criminal era o alicerce do sistema... Uma força policial apropriada, segundo o modelo
francês, teria sido uma
salvaguarda melhor da propriedade dos ricos do que o
código penal, mas isso foi descartado como uma ameaça
à liberdade dos notáveis que não queriam um governo
central ativo e forte". Surtos de criminalidade no
século 18 em Londres e na São Paulo de hoje são
sintomas de um crescimento urbano rápido que somente
pode ser gerenciado pelo fortalecimento das instituições.
O medo desempenhou um papel crítico na racionalização
gradual das instituições de segurança pública. A
redução da criminalidade em Londres através da
modernização das instituições mostra que a paz civil
pode ser alcançada através do esforço político. O
código penal do século 18 em Londres era menos
civilizado do que a lei criminal no Brasil de hoje. Os
condenados eram removidos da circulação pelo enforcamento, a deportação como quase-escravos para as
colônias da Austrália e da América e o recrutamento
forçado como tripulação da Marinha Britânica. Durante
o século XVIII as condenações criminais dobraram, mas
os juízes e júris se recusavam cada vez mais a
sentenciar a pena de morte. A escala das demandas pelo
desenvolvimento institucional forçaram a grandes
investimentos de dinheiro e inteligência para manter a
ordem pública.
Os investimentos financeiros foram irregulares em São
Paulo ao longo do tempo, mas a inteligência foi
preterida pelos velhos conceitos e práticas de trabalho.
A polícia brasileira remove da circulação os
integrantes das "classes perigosas" matando e
prendendo civis indiscriminadamente. A matança de civis
pela polícia não arrefeceu o surto de homicídios. A
polícia de São Paulo matou 1.310 civis em 1992, mas os
crimes violentos aumentaram ainda mais. O que é mais
perturbador e desafiante sobre a crescente violência no
Brasil é que ela corre contra a tendência de declínio
de longo prazo em outras sociedades civilizadas.
A escalada da violência pode ser contida. A cidade de
Nova Iorque, na dianteira do controle do crime nos
Estados Unidos, reduziu os homicídios de um recorde de
2.262 em 1990, para 770 em 1997 e para algo como 600 em
1998, o menor índice desde 1964. Os crimes graves
caíram em 43% em Nova Iorque no período 1992-97, contra
20% de queda no país como um todo. Muitas cidades
registraram grandes quedas nos assassinatos: São
Francisco com 50%, Los Angeles e Houston (48%), Miami
(20%), Washington (33%), Detroit (21%). Diversas explicações, complementares ao invés de
conflitantes,
têm sido dadas para estas reduções na criminalidade. Primeiro, a ampla expansão econômica dos EUA levou a
níveis menores de desemprego. Segundo, a epidemia do
crack, que ocasionou um súbito aumento na criminalidade
violenta nos anos 80, arrefeceu. Terceiro, a polícia
respondeu à intensa pressão política para reduzir a criminalidade. Quarto, mais infratores acabaram indo para
a cadeia. A população carcerária nos EUA subiu de 1,1
para 1,7 milhão desde 1990. No estado e na cidade de
Nova Iorque, os presidiários se multiplicaram de cerca
de 28.000 em 1980 para 90.000 hoje, muitos deles
infratores com problemas de drogas de menor gravidade. Finalmente, o número de homens no grupo etário mais
perigoso, dos 15 aos 24 anos, tem encolhido. A esse respeito, São Paulo tem uma vantagem
demográfica. Nos
Estados Unidos, o crime violento aumentou com o aumento
da população na faixa etária dos 15 aos 24, de 12,9
milhões em 1960, para 21,4 milhões por volta de 1980,
para somente cair para 18,3 milhões em 1994. Porém,
enquanto se espera que essa jovem população masculina
nos EUA volte a crescer para 28,8 milhões em 2050, num
aumento de 57%, a população masculina jovem da Grande
São Paulo atingiu um pico em 1996 depois de dobrar desde
1970 e se espera que caia no próximo século graças a
grandes declínios na fertilidade e na migração. O que
isso significa é que a criminalidade pode declinar se
fizermos investimentos eficazes e inteligentes na educação, na proteção policial e nas instalações
presidiárias.
O governo estadual que assumiu o poder em 1995, fez
massivos investimentos na polícia de São Paulo. Os
salários foram duplicados. Cerca de 13 mil novos
policiais foram contratados. O estado adquiriu 5 mil
novas viaturas de patrulha, 28 mil armas, milhares de
coletes à prova de balas e um seguro de vida de R$ 50
mil para cada policial. Mas tais investimentos falharam
na contenção da criminalidade. A real ameaça à ordem
pública no Brasil reside na fraqueza das instituições públicas. Os principais indicadores da criminalidade na
verdade pioraram, comparadas as médias de 1994 e os 10
primeiros meses de 1998:
- Roubos cresceram 88%;
- Homicídio cresceu 25%;
- Furto e roubo de veículos cresceram 24%;
- O número de seqüestros de caminhões em São Paulo
triplicou entre 1993 e 1996.
Em São Paulo, alguns tipos de crime se destacam: chacinas, roubo de
caminhões, morte de civis pela
polícia (1.310 em 1992 e cerca de 550 em 1998, contra 30
por ano pela polícia da cidade de Nova Iorque) e morte
de policiais em serviço ou quando fazendo bicos como
seguranças (elevando-se a 240 em 1998). Um grande
aumento nas mortes de e por policiais em 1998 se
concentrou em atividades fora do turno de trabalho, por
policiais trabalhando como seguranças, freqüentemente
em firmas de propriedade de policiais do alto escalão do
serviço ativo e aposentados, geralmente registradas em
nome de parentes. As chacinas custaram 308 vidas, quase o
dobro dos mortos em 1997.
O roubo armado em São Paulo, um tipo de crime que
responde mais que o homicídio ao trabalho eficiente da polícia, cresceu 79% em relação a 1994 e 29% sobre o
mesmo período de 1997, de 47.279 para 60.880 ocorrências. Os especialistas estimam que apenas um
quarto de tais crimes chegue a ser reportados. Historicamente, o desemprego em ascensão é associado
com um aumento nos furtos. Mas, a despeito de um
crescente desemprego a partir da crise asiática, o
número de furtos caiu em 0,8% desde 1994 na Grande São
Paulo. Entrevistas com 650 prisioneiros na penitenciária
do Carandiru em São Paulo em 1991 mostraram que somente
27% estavam desempregados quando cometeram seus crimes.
Só 2,5% dos crimes de autoria desconhecida foram
resolvidos pela polícia, com muitas delegacias não
registrando a resolução de crime algum no ano inteiro
de 1997. O grau de resolução de crimes reportados é de
58% no Japão, 22% nos Estados Unidos, 35% na Grã
Bretanha e 45% no Canadá. Um orçamento de R$ 2,5
bilhões para uma polícia que somente resolve 2,5% dos
crimes que vêm aumentando sem controle, precisa de auditoria, avaliação e reorganização
cuidadosas.
Investimentos deficientes e perdulários no sistema de
justiça criminal - polícia, judiciário e prisões -
são deformados por estruturas e métodos arcaicos de gestão. Os orçamentos são conformados por privilégios
institucionais e por costumes que têm pouco a ver com
segurança pública.
Problemas
Institucionais
Os obstáculos institucionais ao controle
da violência em São Paulo estão entranhados na cultura
e nas operações de duas forças policiais separadas e
em rivalidade, no judiciário, nos sistemas penal e legal
e na política local. A Polícia Militar conduz o
patrulhamento uniformizado para manter a ordem pública e
prender os infratores durante o cometimento do crime. A
Polícia Civil, com instalações separadas e
responsabilidades territoriais em superposição com as
da Polícia Militar, investiga crimes de autoria
desconhecida e processa as prisões feitas pela Polícia Militar. As Forças policiais em paralelo são previstas
pela Constituição Brasileira. A Polícia Militar, com
83 mil homens e mulheres, foi no passado um exército
envolvido em conflitos políticos sob as ordens de
governadores de estado. A Polícia Civil foi criada em
1905 e emprega 35 mil efetivos. Ambas as forças operam
em todos os municípios do estado, com 40% dessas forças
localizado nas 39 cidades da Grande São Paulo. As
dificuldades criadas por duas forças policiais separadas
e rivais impedem a ação coerente para conter a violência. Algumas dessas dificuldades
são:
Cada força policial opera com suas próprias leis,
código disciplinar, regulamentos operacionais e
administrativos e métodos de treinamento. A divisão
artificial do trabalho entre forças policiais em
rivalidade cria a separação burocrática da
investigação pela Polícia Civil a partir do acesso
imediato às cenas de crime pela Polícia Militar. Os
investigadores de todos os países sabem que se os
infratores não forem identificados por pessoas no local
da ocorrência, é improvável que os policiais os
localizem por conta própria.
O treinamento da Polícia Militar reproduz valores
militares de disciplina rigorosa, centralização das decisões, estruturas administrativas extravagantes
similares às do exército, atividade agressiva da
polícia contra o "inimigo" nas ruas, ênfase
em grandes unidades especiais e operações táticas, e
desrespeito pelas unidades territoriais que executam as
tarefas rotineiras do trabalho policial.
A sinergia entre essas duas forças, que deveriam complementar-se
mutuamente, tornou-se impossível devido
às rivalidades endêmicas no decurso dos serviços e a
falta de sistemas coordenados para diagnóstico, planejamento, controle operacional e avaliação de
desempenho das forças policiais na mesma área. As duas
polícias regularmente invadem as funções uma da outra.
A Polícia Militar tem um grande serviço de investigações, enquanto a Polícia Civil realiza
patrulhamento ostensivo, raramente utilizando veículos
sem marcas de identificação. Conflitos sobre jurisdições, recursos, prestígio e poder - cada
distrito tem dois chefes de polícia - reforçam velhas
rivalidades que prejudicam ambas as forças e atrapalham
os esforços para a redução do crime.
Outros fatores nas instituições não policiais da
sociedade civil contribuem para as dificuldades em
estabelecer ordem pública com justiça social:
1. A legislação penal, embora antiga, está sendo atualizada, com a intenção de tornar o tráfico de
drogas, o seqüestro ou o mau uso de recursos públicos
em crimes de alta gravidade. Mas o Código de Processo
Penal, que define como levar o infrator através do
processo judicial tem 56 anos e usa técnicas e padrões
de prova obsoletos, tornando mais difícil a detenção e
condenação dos criminosos.
2. O sistema de presídios está transbordando com
detentos e presos condenados mantidos em bárbaras
condições devido à falta de investimentos no passado
para a construção de cadeias (para presos aguardando julgamento) e penitenciárias
(para os condenados) e para
prover a reeducação dos presos. Sobrecarregadas com
aqueles que aguardam julgamento, as instalações de
detenção das delegacias da Polícia Civil são
transformadas em prisões improvisadas, com uma média de
40 pessoas em cada cela projetada para 6 ou 8 presos, por
causa da falta de espaço nas penitenciárias. A grosso modo, 12 mil presos são mantidos nessas condições na
Grande São Paulo. A superpopulação de prisioneiros vem
sobrecarregando as delegacias de polícia, em prejuízo
de suas tarefas. A corrupção e a dificuldade em manter
guarda sobre tal contingente resultou na fuga de mais de
3,5 mil prisioneiros em 1997. O governo do estado vai
completar 21 novas unidades penitenciárias neste ano,
abrindo 17,5 mil vagas para aliviar a superpopulação
nas delegacias de polícia e melhorar a segurança para
os guardas dos presídios e as condições sanitárias
para os presos. O custo de manutenção de um preso numa
penitenciária estadual é de cerca de R$ 600/mês, e R$ 300/mês numa cela de
delegacia.
3. Há relativamente poucos juízes no Brasil, um para 23
mil habitantes, enquanto na Alemanha há um para 3,5 mil
e nos Estados Unidos um para 9 mil. Ritos judiciais
antiquados e muito burocratizados, e sua separação da
vida da sociedade, amplificam o clima de impunidade, já
favorecido pela ineficiência e corrupção da polícia e
pelo caos nas instituições penais. A falência da
polícia e do sistema de justiça criminal tem ensejado o
apoio popular a grupos locais de extermínio, justiceiros
e linchamentos.
4. Outro problema institucional de ordem pública é a
falta de empenho dos governos locais no uso de seus
poderes reguladores e de inspeção para criar
condições de melhoria na qualidade de vida. A
ineficiência administrativa ou a conveniência política
tem freqüentemente induzido prefeitos a negligenciarem a
regulamentação dos assuntos locais, o respeito pelas
determinações ordinárias, ensejando a lassidão na
punição de bares ruidosos, das infrações de trânsito, da venda descontrolada de
álcool, do
comércio de armas, do lixo nas ruas, dos marreteiros,
dos mendigos agressivos, etc. A tolerância com os desordeiros,
finalmente, se constitui na tolerância à desordem, criando a primeira instância da
impunidade.
O sistema obsoleto de polícia do Brasil é um obstáculo
para que se lide com os desafios com que nos defrontamos.
Esse sistema é lento e debilitado em sua tentativa de
colocar em cheque a espiral de violência, dispendioso na
manutenção de duas estruturas paralelas e separadas de
polícia enfraquecidas pelo parasitismo e que tem falhado
na contenção da violência e da corrupção em suas
próprias fileiras.
Medidas de emergência, sejam elas aumentos nos soldos ou
mais equipamento, falham na determinação dos problemas reais. Uma comparação internacional de polícias feita
por David Bayley, diretor da Escola de Justiça Criminal
da Universidade do Estado de Nova Iorque, em Albany,
sugere que São Paulo pode ser um caso extremo de
desorganização endêmica:
A maioria das forças da polícia não sabe o número de
chamadas de serviço atendidas por unidade média de patrulhamento. A maior parte das organizações policiais
é incapaz de demonstrar quanto trabalho seus
funcionários estão fazendo. Crua e literalmente, as
organizações policiais não sabem o que seu efetivo
anda fazendo.
Nos Estados Unidos, onde o custo anual de uma viatura de
patrulha com dois policiais é de US$ 500 mil, estas
coisas são importantes. Mas o desperdício no uso de
equipamentos empalidece diante do desperdício com pessoal. No Brasil, a aposentadoria precoce e exagerada
de oficiais superiores, relativamente jovens, reflete privilégios, distorções e uma má alocação de
recursos que são comuns entre as instituições
públicas do Brasil. Cerca de mil coronéis aposentados
da PM têm média salarial de R$ 11 mil. Em contraste, o
capitão da polícia em Nova Iorque, posto mais alto da carreira, recebe aposentadoria de US$ 6,2 mil, ou 75% do
salário, após 30 anos de serviço, numa economia com
renda per capita 4 vezes maior que a de São Paulo.
O debate sobre "segurança pública" precisa
ouvir os policiais de rua que estão na linha de frente
no enfrentamento dos problemas reais. Somente então se
pode evitar que os incentivos perversos - dos chefes de polícia, lobistas e "líderes" com pouca ou
nenhuma experiência em polícia -acabem desviando
recursos humanos e financeiros das necessidades da comunidade.
Por que a criminalidade cresceu a despeito dos imensos
investimentos na força policial? A resposta pode estar
nos incentivos perversos, nas estruturas institucionais
atrofiadas e na falha de governadores de estado em prover
liderança política contra a desordem crônica. Eles
também falham em assumir um controle efetivo da polícia, que desfruta de uma autonomia virtual, uma
separação de poderes, semelhante àquela conferida
constitucionalmente ao judiciário.
Por razões de precedente histórico e conveniência
política e administrativa, algo como 11 mil policiais em
São Paulo desempenham tarefas irrelevantes para o
trabalho policial, drenando recursos humanos e
financeiros do atendimento às necessidades básicas da
segurança pública. O custo anual desses serviços
policiais irrelevantes é de R$ 180 milhões, ou 13 vezes
superior ao orçamento do governo do estado para
segurança pública. Alguns exemplos:
Uma escola de treinamento físico que os oficiais da
Polícia Militar precisam frequentar por três semestres,
deixando de lado suas tarefas regulares, sem que se
produza nenhum programa sério de condicionamento físico
para a tropa. Uma farmácia com 20 oficiais farmacêuticos. Polícia uniformizada é destacada para
tribunais, câmaras municipais e assembléias legislativas, gabinetes de prefeitos e outras
repartições estaduais. Policiais também são guardas
de honra, cozinheiros, garçons, trabalhadores hospitalares,
recepcionistas, e outros cargos alheios à
sua missão básica. A banda da PM de São Paulo tem 620 músicos, a da polícia de Nova
Iorque, 30. Se metade
desse contingente estivesse ajudando a vigiar algumas cadeias, não haveria tantas fugas de presos
perigosos,
que acabam ameaçando a vida de seus colegas patrulheiros. A Polícia Civil mantém delegacias e
postos de atendimento desnecessários para turistas, idosos, crianças e o
meio-ambiente. Tais postos lidam
com 40 a 50 casos por ano, contra 40 a 50 casos diários
nas delegacias superlotadas de Pinheiros ou Santo Amaro.
Na violenta Zona
Leste, na Grande São
Paulo, estão planejados 1.119 habitantes para cada
policial militar, enquanto na Zona Norte, menos problemática, estão programados 521 para cada um. As
tropas de choque da Polícia Militar, com 3.495 homens e
300 veículos, o triplo do necessário, mais bem
equipadas do que o policiamento na violenta Zona Sul, com
seus três milhões de habitantes. As tropas de choque da
Polícia Militar, responsáveis por um quinto das mortes
de civis nas mãos da polícia, têm 10 vezes mais homens
do que as unidades de emergência da polícia de Nova Iorque, que atendem 100 mil ocorrências por
ano,
abrangendo controle de arruaças, ataques cardíacos,
suspeitas de bombas, tomada de reféns e até panes em elevadores.
A amarga rivalidade no serviço entre as forças das
polícias Civil e Militar refletem diferentes culturas, missões, escalas e regras
operacionais. Os
investigadores da Polícia Civil desfrutam de jornadas
mais relaxadas. A Polícia Civil tem mais de 100
delegados no último nível hierárquico, enquanto a
Polícia Militar tem apenas 53 coronéis, o nível
hierárquico equivalente, apesar de os efetivos da
Polícia Militar serem duas vezes maiores do que os da
Polícia Civil. Em contraste com o que se passa na
Polícia Militar, os delegados da Polícia Civil
raramente se aposentam cedo. Segundo o ouvidor da
polícia de São Paulo, Domingos Mariano, "há seis
níveis hierárquicos de delegados. O mais alto é a
classe especial e a aposentadoria só é compulsória aos
70 anos. Para que um outro delegado possa ascender a essa classe, ele tem de aguardar que alguém no posto atinja
70 anos. Desse modo a Polícia Civil mantém o mesmo alto
comando por 15 anos, não importando quem seja o
governador ou o secretário de Segurança Pública."
O secretário de Segurança Pública tem pouco controle
sobre as duas forças policiais que ele nominalmente comanda. A Secretaria de Segurança
Pública, que deveria
harmonizar a estratégia, o gerenciamento e as operações, cede às pressões para manter a
incoveniente autonomia das polícias. Seu papel se resume
a pedir recursos e a impor sua vontade política somente
quando a credibilidade do governo está em jogo. As duas
forças operam centros de telecomunicações e banco de
dados separados. As operações locais são descoordenadas. Nem há qualquer planejamento ou
investigação conjunta.
Os procedimentos administrativos são antiquados e
orientados de fora para dentro, gerando intensa atividade
burocrática e baixa prioridade em atender às demandas
do público. Mas a Polícia Militar desperdiça sua
capacidade organizacional no excessivo distanciamento
social e profissional que separa os oficiais da baixa hierarquia, com a vida da instituição governada mais
por rígidas normas burocráticas do que por uma meta
comum de operações policiais eficazes. Nos Estados Unidos, a polícia de Baltimore fechou todos os
escritórios administrativos em dezembro de 1998 para se
pôr atrás dos traficantes de drogas, responsáveis por
três quartos de todos os homicídios na cidade, num
esforço para manter os assassinatos abaixo de 300
naquele ano. Na Grande São Paulo, que registrou 8 mil
assassinatos em 1998, uma taxa de homicídios três vezes
maior que a de Baltimore, não se vislumbra a redução
da burocracia intumescida da polícia para colocar mais
homens nas ruas.
Na Polícia Civil também, os delegados têm seu
embasamento profissional na lei processual penal
entronizada há mais de 50 anos e que já não mais se
aplica à evolução de uma sociedade complexa. O
planejamento é esporádico na Polícia Militar, mas
praticamente inexistente na Polícia Civil. Neste clima institucional, o policiamento de comunidades conturbadas
recebe baixa prioridade na alocação dos recursos. A
criatividade é baixa e a motivação oscila entre a
resignação e a busca por atividades mais confortáveis.
"Alguns oficiais falam diversas línguas e estiveram
em cursos no exterior, mas nunca entraram numa rádio
patrulha", disse o Tenente Coronel José Ferreira da Nóbrega, comandante na Zona Sul da Capital, o mais
experiente policial de toda a Polícia Militar.
Isso é compreensível. O patrulhamento nas ruas é uma
rotina desgastante e tediosa. A polícia se constitui na
linha de frente do controle da desordem social, graças a
sua rede territorial, sua capacidade de lidar com as
emergências e seus poderes legais. As polícias, em
todas as partes do mundo, são organizações basicamente territoriais, sujeitas às necessidades e demandas dos
políticos, da comunidade local e da mídia. Incentivos
perversos aparecem nas promoções, tanto na Polícia
Civil quanto na Polícia Militar. Os incentivos perversos
mobilizam o nepotismo e o apadrinhamento. Filhos,
sobrinhos e genros da alta hierarquia da polícia
raramente são vistos em unidades dos subúrbios
tumultuados de São Paulo. É mais provável que eles
sejam encontrados em confortáveis unidades especiais ou
em postos burocráticos. A burocratização excessiva se
torna "apoio e direção" no jargão da polícia, drenando
recursos, prestígio e poder da
atividade policial básica. Desse jeito, a missão
básica da polícia acaba sendo relegada para segundo plano.
Em grandes centros urbanos como o Rio de Janeiro e São
Paulo, o crime precisa ser controlado com métodos
flexíveis de prevenção e investigação baseados na
contínua análise dos dados, o que até agora tem sido
obstruído pela competição de duas forças policiais em
rivalidade aberta. O planejamento e a execução desse trabalho, focalizado em localidades
específicas, deveria
estar sob o comando de um único chefe, cujo desempenho
deveria ser avaliado a intervalos freqüentes, usando
critérios profissionais objetivos. As tentativas de
coordenar a atuação das duas forças, ainda que com
intenção explícita do governo e acordo entre os
oficiais do mais alto escalão das polícias Militar e
Civil, falham devido ao conflito endêmico e à falta de
coordenação do pessoal das bases. Só há uma solução: unificar as duas forças e enquanto
isso,
fazê-las operar de maneira integrada de alto a baixo.
É inútil argumentar que só uma estrutura militar pode
manter a disciplina e manter a eficiência. As greves de
1997 ocorreram onde as polícias são mais militarizadas (Minas Gerais, Pernambuco e Rio Grande do
Sul). Sempre
surgirá algum cabo, como o líder da greve em Minas Gerais, para mobilizar as reivindicações quando os
oficiais falham no atendimento das necessidades de seus homens. Quando policiais experimentados são maltratados
ou submetidos a pressões injustificadas, sua revolta
freqüentemente se extravasa em agressão mal direcionada
contra os cidadãos, suas próprias famílias e até
contra eles próprios sob a forma de alcoolismo e suicídio.
"Nós temos um problema sério de suicídios na
polícia militar". afirma o ouvidor da Polícia
Militar de São Paulo. "Muitos são relacionados com
a disciplina humilhante. Certo dia um sargento veio a mim
dizendo que a cada formação matutina seu oficial
comandante forçava suas tropas a gritar: ‘Eu sou
uma merda! Eu sou uma merda’ O sargento disse:
‘ Eu tenho 40 anos e sou pai de duas crianças. Não
posso sofrer esta humilhação. Tenho medo de matar meu
oficial ou de me matar". O sargento foi transferido
para outra unidade mas, depois de uma investigação interna, o oficial ficou em seu cargo.A
humilhação, o
salário ignominioso, trabalho excessivo e equipamento
precário levam à apatia, à corrupção e ao eventual
desafio à autoridade.
Os tempos mudaram desde 1943, quando o regimento
disciplinar da Polícia Militar de São Paulo entrou em
vigor. Sob tais normas, ‘o uso desnecessário de
violência no momento da prisão', é uma violação menor, enquanto ‘criticar as ações dos superiores
e as autoridades em geral’ é uma infração grave.
Em São Paulo como em outros Estados, os regulamentos
disciplinares por decreto executivo violam a Constituição, requerendo a aprovação de uma lei em
vez de um decreto para privar alguém de liberdade. Tais
códigos disciplinares não são menos inconstitucionais
do que as recentes greves. "Um policial militar tem
mais probabilidade de ser punido por usar um coturno sujo
do que por matar alguém sem uma causa
justificável", acrescenta o ouvidor.
Não só o militarismo da polícia falhou em evitar as
greves de 1997 como também falhou em deter a escalada da
violência em São Paulo, bem como o massacre em 1992 na
Casa de Detenção do Carandiru, onde 111 detentos foram mortos.
A militarização tende a criar um comando de elite de
oficiais jovens e inexperientes, com treinamento no
modelo das academias militares. Um curso de 4 anos (contados como anos de serviços no cômputo da
aposentadoria) produz oficiais com uma idade média de 23 anos. Muitas academias carecem de cursos sobre
liderança, métodos policiais e gerenciamento de
recursos públicos. Em 6.136 horas de estudo em sala de
aula na academia de São Paulo, 792 horas são sobre o
código e processo civil, 72 sobre direito internacional,
144 são dedicadas ao Inglês e apenas 72 horas ao
gerenciamento policial. Tendo enfrentado a realidade das
ruas pela maior parte de suas vidas, os policiais de base
têm dificuldade em aceitar superiores novatos que não
raro agravam os ressentimentos ao tentarem compensar sua
imaturidade profissional com disciplina militar rigorosa.
O tradicionalismo militar, avesso ao policiamento comum,
informalmente estruturou a PM em diferentes castas, tanto
mais elevadas quanto mais distante dos desconfortos do
policiamento e quanto mais beneficiadas por incentivos,
sejam eles o conforto das instalações ou a preferência
nas promoções. A casta de nível mais elevado é
composta pelos órgãos de direção e apoio (incluindo
órgãos do quartel general, diretorias, academia, casa
militar e outros gabinetes políticos). A casta
intermediária é constituída pelas atividades
especializadas (polícia de choque, de trânsito,
polícia rodoviária, florestal, de helicópteros e bombeiros). Num terceiro nível estão as assessorias
administrativas das grandes unidades operacionais (comandos regionais) onde o pessoal está próximo do
policiamento mas imune aos seus problemas. Num quarto e
distante nível está o policiamento comum, que
verdadeiramente sustenta e justifica a instituição,
local de castigo aos expulsos das castas superiores, onde
sobram riscos, pressões, punições, desconfortos e o
incentivo é zero. Apadrinhamento, apoio político ou
algum talento diferenciado são passaportes para
desfrutar a carreira na primeira classe das castas superiores. Historicamente a última
casta, tratada com
os restos dos incentivos, recebe no máximo 10 % das
promoções por mérito (em 1998, apenas 5 % dos capitães, majores e tenentes coronéis dos 26 batalhões
da Grande São Paulo foram promovidos por mérito, a
metade dos promovidos por trabalharem no quartel
general). Exemplo gritante é o do batalhão de Diadema,
há muito um dos três municípios mais violentos do estado, para onde foi designado um comandante mal
conceituado na organização e que não estava
especialmente capacitado e motivado para evitar o
comportamento de seus comandados no conhecido episódio
da Favela Naval. Humildes unidades e humildes níveis hierárquicos, são tratados como párias e não como os
heróis que fazem a verdadeira polícia.
A situação não é muito diferente na Polícia Civil,
onde muitos delegados preferem se incluir entre as
carreiras jurídicas (como os juízes e promotores) do
que assumir sua carreira policial, desprezando e fugindo
dos serviços fundamentais das unidades territoriais.
A Polícia Civil tem 13 planos de carreira, uma
hierarquia mal definida e disciplina deficiente. O papel
dos delegados encontra raízes nas tradições da
fraqueza e maleabilidade judicial em que a polícia
desempenhava um papel quase judicial. A dependência
excessiva de métodos inquisitoriais obsoletos entrava as
investigações. O papel das delegacias da Polícia Civil limita-se à custódia de presos em recintos brutalmente
superlotados, registrando os crimes depois de acontecidos. A maioria dos casos fica sem investigação
e sem solução. O treinamento e a disciplina na Polícia
Civil são rápidos e vagos, usualmente durando apenas
três meses para os investigadores, com padrões
profissionais frágeis e obscuros, ensejando uma
organização paralisada pela burocracia e vulnerável à corrupção. Por adotar um sistema similar ao do
judiciário, os delegados são recrutados dentre os
bacharéis em Direito, que são submetidos a um curso de
618 horas, incluindo-se um curso superficial de 16 horas
sobre liderança, que os treina mais para um trabalho de
burocracia judiciária de polícia do que para a arte de
mobilizar recursos humanos e materiais para o controle da criminalidade. Grande parte dos delegados funciona mais
como juízes, vestem-se de modo similar, assumem os
mesmos maneirismos, usam o jargão judicial, preparam
autos de processo e pressionam para serem enquadrados nas
políticas salariais do judiciário. Com sua passividade
judicial, coletam relatórios da PM e fazem mais relatórios, quando deveriam analisar os problemas de
suas áreas e identificar e prender criminosos,
participando ativamente do processo de inteligência policial.
Algumas delegacias da Polícia Civil, como as da Zona Sul
de São Paulo, em que os delegados assiduamente analisam
dados e rastreiam criminosos, são ilhas de dedicação e
competência numa força que em outras instâncias já
descartou a arte e a ciência da investigação. Hoje a
Polícia Civil tem aproximadamente um terço dos 120 mil
policiais do estado de São Paulo, enquanto em outros
países os detetives não excedem 15% da força total. As
viaturas da Polícia Civil são indiscretamente identificadas, tornando-as inúteis para operações
sigilosas. Aduzindo a essas deficiências, investigadores
são destacados para funções irrelevantes, como o
registro e licenciamento de veículos ou para serviços
de gabinete na Assembléia Legislativa.
O que pode ser
feito agora?
Problemas institucionais como esses já
se manifestaram em muitos países desde que as modernas
organizações policiais foram criadas no final do
século 18 e raiar do século 19. Nos Estados Unidos,
diversas ondas de reformas policiais atacaram esses
problemas através de ação cívica local em diversas cidades, ao longo do século
passado. Comissões de
lideranças cívicas para a prevenção da criminalidade
operaram em Nova Iorque, Filadélfia, Los Angeles,
Cleveland, Chicago e muitas outras cidades desde 1890,
época em que Theodore Roosevelt serviu como Comissário
da Polícia de Nova Iorque antes de haver sido eleito
Governador do Estado de Nova Iorque e Presidente dos
Estados Unidos. Essas ondas de reforma policial, que
continuam até hoje, favoreceram a pesquisa independente
sobre as políticas em universidades e outras
instituições civis num contínuo diálogo com as
agências de aplicação da lei, um tipo de interação
que anda em falta quase inteiramente no Brasil. Contam
com contribuições importantes de especialistas acadêmicos, desempenhando papéis chaves como
consultores das organizações policiais. Políticas
inovadoras e importantes avaliações do desempenho se
originaram da Comissão Britânica de Auditoria. Outros
países andam investindo pesadamente na resolução
desses problemas, num modo nunca visto em São Paulo.
Os esforços para permitir que a polícia responda mais
eficazmente às necessidades públicas não têm segredo
ou mistério nem demandam extraordinários investimentos.
A experiência de dois séculos de desenvolvimento do policiamento, as pesquisas sobre estruturas e processos
operacionais bem sucedidos e o sucesso das medidas
adotadas em locais de alta complexidade e de elevados
índices de criminalidade, como Nova York, propiciam
claras diretrizes de ação. A descentralização da
responsabilidade e das decisões para o nível do
policiamento distrital local, que guiou as reformas na
cidade de Nova York em 1990, foi fundada na estratégia
da polícia de Londres de 1830.
Desenvolvimentos tecnológicos e pesquisas recentes,
além da absorção de fundamentos do gerenciamento
organizacional moderno têm gerado um rol de medidas que
podem ser implementadas em qualquer cidade grande , desde
que haja vontade política para melhorar a segurança pública. A primeira medida é uma reviravolta no foco
estratégico da polícia, trocando sua prioridade
organizacional e operacional reativa (disposição de
agir após o delito pelo acionamento do centro operacional, investigação apenas após o registro de
delitos, ênfase repressiva em prender - ou matar -
delinqüentes durante o cometimento de crimes) pelo foco
na prevenção inteligente que diagnostica e age sobre as causas,
fatores, circunstâncias, condições e pessoas
vinculadas ao cometimento de crimes e desordens numa
determinada área. Outras medidas incluem: (1) permanente
ação conjunta do Secretário da Segurança com os
chefes das duas organizações policiais, de preferência
juntos no mesmo prédio, para o constante planejamento,
implementação e monitoramento das mudanças; (2)
estabelecer coincidência territorial das unidades
básicas de policiamento da PM e Polícia Civil e das
unidades de supervisão (comandos regionais e seccionais), designando aos respectivos chefes a
necessária autonomia e responsabilidade de planejar e executar, em
conjunto, as atividades de redução e
prevenção da criminalidade local; (3) implantar
sistemas de informações gerenciais, para registro e
processamento informatizado de dados sobre a atividade
criminal local para ajustar a precisão das táticas
operacionais preventivas: (4) racionalizar as estruturas administrativas, bem como eliminar ou reduzir as unidades
especializadas de baixa prioridade, liberando recursos
para as prioritárias unidades de policiamento de área;
(5) desenvolver programa de interação comunitária para
as unidades básicas de policiamento, para obter apoio e
participação nos programas locais de prevenção; (6)
desenvolver programa de treinamento conjunto de oficiais
e delegados para planejar, executar as atividades
críticas de prevenção e para motivar o pessoal empenhado; (7) estabelecer programa de avaliação de
desempenho e de incentivos à atividade operacional de área; (8) implantar programa de integração de recursos
e atividades administrativas e operacionais que facilitem
a ação conjunta e a economia de recursos (centro de
operações único, unificação dos bancos de dados,
base unificada de helicópteros, cursos conjuntos de aperfeiçoamento, código disciplinar único etc).
O fortalecimento da polícia de base,
fator fundamental para as atividades de prevenção, não
reduz a importância de outras importantes preocupações
da atividade policial como um sólido e agressivo
departamento de combate ao crime organizado, uma
corregedoria geral que supervisione com rigor o trabalho
das corregedorias das polícias, uma permanente abertura
às demandas e sugestões da população através da
ouvidoria e de um "disque-denúncia" unificado,
além de busca de parcerias com outros órgãos públicos
e entidades comunitárias que possam contribuir para a
prevenção da violência, principalmente as cometidas
pelos jovens.
A história tem demonstrado que qualquer grande
estratégia só produz resultados compensadores se
considerar que um grande fator de sucesso está na alta
capacitação das pequenas unidades territoriais, seja um exército, uma rede de supermercados ou uma organização
policial. Outro fator é a liderança com visão de
resultado e capacitada a motivar o melhor desempenho de
seus liderados. Nossa experiência profissional e
contatos com policiais de outros estados mostram o forte
ânimo dos policiais para melhorar o desempenho de suas instituições. No modesto estado do Rio Grande do
Norte,
a universidade local leva seus mestres e doutores a
ministrar cursos de especialização e aperfeiçoamento a
policiais civis e militares, estando em preparo um
programa de mestrado em segurança pública, num notável
pioneirismo que mostra uma das faces do potencial de mudança. O custo dessas melhorias com certeza não será
maior do que será o custo de se deixar as coisas como estão. O fato de que o crime tem profundas raízes nas
taras individuais e na injustiça social não deve ser
discurso para eximir a ineficiência da polícia, antes
aumenta sua responsabilidade em maximizar resultados,
pois a sociedade não pode continuar pagando o alto
preço de esperar a redução da injustiça social para
alcançar patamares civilizados de criminalidade.
Se o argumento da violência (só na Grande São Paulo
são 23 assassinatos, 330 carros furtados e roubados e
cerca de 1.500 roubos por dia) não for suficiente, é
bom lembrar aos governadores com problemas em suas folhas
de pagamento, que chamar policiais desviados da função
e integrar recursos das polícias civil e militar pode
significar uma economia mínima de 5% do orçamento da segurança.
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